II SA/Sz 1060/07

Dnia 16 lipca 2008 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. i A. G. na działanie Wójta Gminy w przedmiocie umieszczenia znaku drogowego 1. stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy polegającej na ustawieniu znaku drogowego [...] na działce drogowej nr [...] w obrębie [...] gmina [...] w dniu [...] r. , 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących R. i A. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania A. i R. małżonkowie G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na umieszczenie przez Wójta Gminy w dniu [...] r. znaku drogowego B-1 na działce drogowej nr [...] w obrębie [...] Gmina [...]. Skarżący zarzucili organowi, że naruszył art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz załącznik nr 1 rozdziału 3.1.1., 3.2.1. i 5.2.4. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach i wnieśli o uchylenie powyższej czynności. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że są właścicielami działki [...] na [...] graniczącej z jednej strony z nienazwaną drogą gminną (dz. nr 44), a z drugiej strony z ul. [...]. Od [...] r. przy wjeździe na drogę – działkę nr [...] – umieszczono znak drogowy B-1 (zakaz ruchu) z tabliczką o treści "Nie dotyczy posesji [...]. Na pozostałych drogach nie umieszczono innych znaków drogowych. Skarżący prowadzą na swojej działce prace budowlane, które wymagają wjazdu ciężkiego sprzętu od strony drogi – działki nr [...]. Wjazd od strony ul. [...] jest niemożliwy ze względu na usytuowanie budynku. Projektant uwzględnił możliwość wjazdu od strony drogi [...] i nie zlecił szczególnej kolejności robót w tym miejscu. Umieszczenie post factum znaku drogowego B-1 uniemożliwia stronom legalny dojazd do ich nieruchomości mimo, iż mieli pełne prawo sądzić, iż dostęp do tej drogi nie zostanie tak drastycznie ograniczony. W ocenie skarżących, naruszony został art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż umieszczenie tego znaku zaspokaja potrzeby tylko niektórych właścicieli nieruchomości a nie zbiorowe potrzeby wspólnoty. Postawienie znaku B-1 wraz z treścią pod znakiem powoduje, że droga publiczna należąca do gminy stała się prywatną drogą mieszkańców posesji [...]. Skarżący wskazali też, że w dniach [...] skierowali do Wójta Gminy pisma stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które nie otrzymali odpowiedzi. Wójt Gminy reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego M. J. odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalno-prawnych lub z ostrożności, o oddalenie. Organ podniósł, że nie zostały spełnione przesłanki do wniesienia skargi, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r. zostało skierowane przez R. G, natomiast skargę wniosła A. G, która nie wzywała organu do usunięcia naruszenia prawa. W powyższej sprawie żadna z osób nie działała jako pełnomocnik małżonka, a fakt bycia małżeństwem nie powoduje "wymiennego" działania w swoim imieniu – bez stosownych upoważnień. Dlatego wniosek o odrzucenie skargi jest zasadny. Z ostrożności, organ wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że R. i A. G. są właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości [...] Gmina [...]. Strony uzyskały decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, w której organy uzgodniły wjazd na posesję od strony ul. [...]. Skarżący podczas budowy korzystali jednak z dojazdu na posesję przez ulicę [...]. Ciężkie auta dowożące materiały budowlane i ziemię powodowały utrudnienia w ruchu oraz w sposób trwały spowodowały zniszczenie tej ulicy. Wójt Gminy [...] na wniosek mieszkańców posesji nr [...] ul [...], zdecydował o postawieniu znaku ograniczającego wjazd na ul. [...] tylko dla mieszkańców tych posesji. Ograniczenie to miało spowodować zaprzestanie wjazdu ciężkich pojazdów na teren ulicy. W dniu [...] r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty Powiatu z wnioskiem o zmianę stałej organizacji ruchu związanej z lokalizacją znaków B-1 "zakaz ruchu" oraz B-22 "zakaz skrętu w prawo" dla drogi gminnej położonej na działce [...] w miejscowości oraz znaku B-21 "zakazu skrętu w lewo" zlokalizowanego w ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że są one bezzasadne. Przywołane przez skarżących przepisy załącznika nr 1 rozdziału 3.1.1. – dotyczą funkcji, kształtu i wymiaru znaku, zaś rozdział 3.2.1. stanowi o opisach szczegółowych – zakazu ruchu w obu kierunkach, znak określony w rozdziale 5.2.4. – dotyczy drogi bez przejazdu. Skarżący nie wskazali szczegółów zarzutów oraz nie wskazali, poprzez jakie działania Wójt naruszył te przepisy. W ocenie organu, ustawienie znaku B-1 na drodze gminnej nie faworyzuje niektórych mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. [...]. Skarżący prowadzą inwestycję zlokalizowaną przy ul. [...] i nie jest prawdą, iż wjazd od tej ulicy jest niemożliwy. Ponadto Gmina zmuszona była podjąć działania i ustawić znak B-1 po licznych skargach mieszkańców ul. [...] oraz stwierdzonego w drodze oględzin faktu jej niszczenia przez ciężki sprzęt wynajęty przez skarżących. Niezasadny jest również zarzut skarżących, że działka drogowa nr [...] stała się drogą prywatną właścicieli posesji nr [...]. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach zezwalają zarządcy drogi na takie czynności, powodujące ograniczenia dla innych użytkowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwi ocenia zaskarżony akt lub zaskarżoną czynność administracyjną z punktu widzenia jej zgodności prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność faktyczna (a nie projekt organizacji ruchu, z którego wynika ta czynność) ustawienia na polecenie Wójta Gminy Dobra w dniu 22 lipca 2007 r. znaku drogowego B-1 (zakaz ruchu) z tabliczką o treści "Nie dotyczy posesji [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Na wstępie niezbędne było rozważenie czy powyższa skarga jest dopuszczalna, a zatem czym ustawienie znaku drogowego jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oceniając dopuszczalność przedmiotowej skargi Sąd oparł się na rozważaniach dotyczących charakteru prawnego znaku drogowego zawartych w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (OPS 4/03, ONSA 2004/1/8). W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem posiadającym charakter generalnie - konkretny. Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swej generalności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualne ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organ administracji publicznej". Podzielając ten tok rozumowania należało zatem, dla zbadania dopuszczalności skargi, poczynić niezbędne ustalenia faktyczne . Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że ulica [...] jest ulicą gminną położoną w północnej części [...] w Gminie [...]. Ulica przebiega jednocześnie na terenie m. [...] prostopadle do ul. [...]. W dniu [...] r. Wójt Gminy , na wniosek mieszkańców posesji [...] przy ul. [...] zdecydował o postawieniu znaku drogowego B-1 ograniczającego wjazd na ul. [...] tylko dla mieszkańców w/w posesji. Należy mieć na uwadze, że materię dotyczącą znaków drogowych (treść znaków drogowych i procedury ustawiania tych znaków na drodze) w znacznej mierze regulują akty podstawowe wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). W ustawie Prawo o ruchu drogowym (art. 10) określono zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządcom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawa powiatu i w mieście Stołecznym Warszawie. Organami zarządzającymi ruchem są natomiast co do zasady: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, marszałek Województwa w stosunku do dróg wojewódzkich, starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych, zaś prezydent miasta w stosunku do dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stosownie do przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywność. Stosownie do § 11 powyższego rozporządzenia, zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie na własny koszt zarząd drogi. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg Z przepisu tego wynika, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzki – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu a gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z przepisów tych wynika zatem, że procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu sprowadzające się w istocie do faktycznego ustawienia określonego znaku drogowego. Przeprowadzenie tej procedury należy do zadań organów administracji publicznej, i to na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc umieszczenie w konkretnym miejscu znaków drogowych należy do sfery działania administracji publicznej. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i przytoczonych przepisów uznać należało, że działanie Wójta Gminy polegające na ustawieniu w dniu [...] r. znaku drogowego, ma charakter sprawy administracyjnej, która może być zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. objęta właściwością sądu administracyjnego. Wniesiona skarga spełnia wszystkie ustawowe warunki dopuszczalności skargi na czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wnioskiem strony o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.) i skarga została wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie skarga została złożona do Sądu bez własnoręcznego podpisu R. G, jednakże skarżący ten jej brak formalny usunął w dniu [...] r. Przechodząc natomiast do oceny legalności zaskarżonej czynności Wójta Gminy , Sąd uznał, że organ podejmując w dniu [...] r. czynność polegającą na ustawieniu znaku drogowego B-1 przy ul. [...] w miejscowości [...] naruszył prawo. Jak już była wyżej o tym mowa, umieszczenie znaków drogowych następuje w ramach organizacji ruchu (§ 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem...). Ruchem na drogach powiatowych i gminnych zarządza starosta (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym). Projekt organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące organizacji ruchu, rozpatruje i zatwierdza organ zarządzający ruchem (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem...), czyli w przypadku drogi gminnej starosta. Wójt jest zarządcą dróg gminnych (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) i ma uprawnienia do wystąpienia do organu zarządzającego ruchem z projektem zmiany organizacji ruchu, w ramach, którego może wnioskować o ustawienia lub usunięcia znaków drogowych. Niewątpliwie Wójt, po zatwierdzeniu przez starostę projektu organizacji ruchu, wykonuje zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych (§ 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem...). W rozpoznawanej sprawie – co w istocie przyznał Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę – powyższa procedura nie została zachowana, bowiem w dniu [...] r. znak drogowy B-1 został postawiony, a w dniu [...] r. złożony został do Starosty projekt zmiany organizacji ruchu obejmujący między innymi ustawienie tego znaku przy ulicy [...]. Tak więc, skarga kwestionująca legalność czynności Wójta polegająca na ustawieniu znaku drogowego okazała się zasadna. Późniejsze zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu w takim jak wyżej ustalonym stanie faktycznym nie sanuje bezprawności dokonanej czynności, bowiem z chwilą ostatecznego zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zachodzą podstawy prawne do ustawienia znaku drogowego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy polegającej na ustawieniu znaku drugiego B-1 na działce drogowej nr [...] w obrębie [...] Gmina [...] w dniu [...] r. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 § 1 tej ustawy.