II SA/Wr 201/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2008r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta L., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lub art. 145 a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] nr [...] w L. wydaną na skutek wznowienia postępowania w związku ze sprzeciwem Prokuratora Rejonowego w L.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie opisanej wyżej decyzji [...]. został złożony w dniu 21 maja 2007r. w imieniu G.C.(strony postępowania) przez jej pełnomocnika, który zarzuca brak skutecznego doręczenia jego mocodawczyni wskazanej decyzji jak i innych pism procesowych. Zdaniem organu brak uczestniczenia G.C.w przeprowadzonym postępowaniu wynika z jej winy, gdyż nie odbierała żadnej korespondencji w toku postępowania, mimo właściwie podawanych przez organ adresów – wskazanych przez stronę. Do skarżącej była dwukrotnie doręczana korespondencja( zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz przedmiotowa decyzja administracyjna) przez pracowników Urzędu Miasta L. na adres zamieszkania zawarty w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] położonej w L. w obrębie P.( ul. [...] Nr [...]), jak i na adres wskazany przez G.C. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2006r. dotyczącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (L. ul. [...] nr [...]). Pani G.C. mimo dwukrotnej próby doręczenia korespondencji na powyższe dwa adresy, nie podjęła w terminie żadnej korespondencji. W tej sytuacji organ przyjął, stosownie do art. 44 kpa, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia okresu siedmiu dni od złożenia pisma. Organ nie dopatrzył się również naruszenia innych przesłanek wynikających z przepisu art. 145 § 1 i art. 145a kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik skarżącej, zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 10 i art.11 ust. 1 kpa, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu podkreślono przede wszystkim, że decyzja z dnia [...] . nie została skutecznie doręczona stronie G.C. , ani żadne pismo procesowe w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...]. Brak doręczenia stronie kluczowych pism wskazuje, na uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika strony, organ winien dokładnie wyjaśnić swoje stanowisko, czego jednak nie uczynił. Wojewoda D. rozpatrując odwołanie decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu całości akt sprawy, podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, twierdząc, że organ ten prawidłowo ustalił, iż G.C. nie uczestniczyła w postępowaniu z własnej woli. Przyjął jako własne ustalenia organu I instancji, iż wobec niemożności doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].(nr [...] ) w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, pisma te każdorazowo składano na okres co najmniej 14 dni w Urzędzie Miasta L.. Przy czym o pozostawieniu pism w Urzędzie i możliwości ich odbioru w terminie siedmiu dni (licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia przy wejściu na posesję adresata), strona prawidłowo dwukrotnie była powiadamiana w stosownych zawiadomieniach, których kopie znajdują się w aktach sprawy. Wymienione pisma były wysyłane stronie na dwa adresy, tj. przy ul. [...] Nr [...] i ul. [...] nr [...] w L.. Mimo tego strona nie odebrała żadnej korespondencji do niej wysyłanej. Złożenie zatem przez doręczającego pism w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 kpa oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie, należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w Urzędzie Miasta L.. Dowodzi to, że organ I instancji dopełnił wszelkich obowiązków uprawniających do uznania skuteczności doręczenia zastępczego. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, z treści przepisu art. 39 kpa nie wynikają dla organu żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń jak również nie można uznać za wiążącą kolejność w jakiej zostały wymienione w tym przepisie. Doręczanie korespondencji za pośrednictwem pracowników Urzędu a nie Poczty Polskiej nie stanowi przesłanki do obalenia domniemania doręczenia zastępczego. Wobec tych okoliczności organ I instancji prawidłowo odmówił, w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia badanej decyzji, bowiem nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 , bądź w art. 145a § 1 kpa. Na powyższą decyzję oraz decyzję organu I instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł w imieniu skarżącej jej pełnomocnik, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz zasad ogólnych postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 10 kpa. Wobec wskazanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zawarte zostały te same zarzuty, które zawiera odwołanie, przede wszystkim brak skutecznego doręczenia skarżącej pism procesowych i decyzji w sprawie o numerze [...]. W dalszym ciągu pełnomocnik skarżącej konsekwentnie podnosi, że nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności w sprawie, które uzasadniałyby doręczania z pominięciem Poczty Polskiej. Zatem doręczenie za pośrednictwem pracowników Urzędu z pominięciem Poczty Polskiej, jego zdaniem stanowi naruszenie art. 39 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ powołał się na, jak to określił, dowód w postaci notatki służbowej Wydziału Administracyjno-Gospodarczego Urzędu Miasta L. z dnia [...]., z której wynika, że strona z własnej woli nie odbierała pism urzędowych. Nie może więc z tego powodu czynić zarzutu pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo a przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd dopatrzył się niezależnie od zarzutów skargi, naruszenia procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a), co powoduje, że decyzje obu instancji podlegają usunięciu z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym. Wskazać zatem należy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania zwykłego jest zaś rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Postępowanie nadzwyczajne jest więc postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt bowiem tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną ( art. 145 § 1 kpa). Według art. 16 § 1 kpa decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy stronom odwołanie w administracyjnym toku instancji. W rozpoznawanej sprawie wymaga zatem rozważenia, czy słusznie organy orzekające przyjęły, że sporna sprawa została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...]. Samo złożenie przez stronę ( jej pełnomocnika) żądania wznowienia postępowania ze wskazaniem jednej z ustawowych przyczyn wznowieniowych, nie rodzi jeszcze po stronie organu obowiązku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż organ ten w pierwszej kolejności musi podjąć czynności sprawdzające skutkujące ustaleniem, czy w danej sprawie nie zachodzą warunki wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zagadnieniem podstawowym jest wyjaśnienie, czy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. ( nr [...]) uzyskała przymiot ostateczności. Zagadnienie koncentruje się bowiem wokół istotnej kwestii a mianowicie, czy miało miejsce skuteczne doręczenie skarżącej opisanej decyzji a dnia [...]. Podkreślić należy, że doręczenie stanowi czynność procesową o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności ( art. 14 § 1 kpa), jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego. Lektura akt sprawy wskazuje, że organy obu instancji przyjęły, iż doręczenie (właściwie domniemanie doręczenia) skarżącej opisanej wyżej decyzji organu I instancji miało miejsce w ostatnim czternastym dniu liczonym od następnego dnia od złożenia pisma w Urzędzie Miasta L., przy czym organy nie wskazały, który konkretnie dzień uważają za ten, w którym ich zdaniem nastąpiła fikcja doręczenia skarżącej kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że zasadą jest w myśl art. 42 § 1 kpa, iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu prawy. Zauważyć przy tym wypada, że przepisy art. 42 § 2 i 3, art. 43 oraz art. 44 kpa przewidują dopuszczalne odstępstwa tak co do zasady osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i zasady miejsca doręczenia. Jednakże aby można było przyjąć, że miało miejsce skuteczne doręczenie pisma adresatowi, muszą zostać spełnione wymogi określone ww. przepisami. I tak zgodnie z art. 44 § 1 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa : 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy(miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata ( art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( art. 44 § 3 kpa). Doręczenie w myśl art. 44 § 4 kpa uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z regulacji art. 44 kpa wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wystawione przez organ I instancji z dnia [...]. do przesyłki oznaczonej nr [...] adresowane do G.C.na adres L. ul. [...] Nr [...], na odwrocie którego brak jest zakreślenia ( ew. wpisania) przez doręczyciela, w którym miejscu ( na drzwiach mieszkania, w skrzynce pocztowej oddawczej, czy też w określonym ściśle miejscu na nieruchomości ) zawiadomienie o fakcie pozostawienia pisma ( decyzji) w Urzędzie Miasta L. zostało pozostawione. Dodać przy tym należy, że osoba doręczająca zakreśliła dwa miejsca pozostawienia pisma, tj. w Urzędzie Pocztowym ( bez wskazania jego adresu) i w Urzędzie Miasta ( bez wskazania którego miasta dotyczy). Z dołączonych do akt kopii zawiadomień o złożeniu pisma i powtórnego zawiadomienia o złożeniu pisma w Urzędzie( brak możliwości podania numeru karty sprawy, gdyż organ przyjął wadliwą numerację akt administracyjnych) nie wynika też, w którym miejscu owe zawiadomienia zostały pozostawione skarżącej. Te same błędy zawierają zwrotne potwierdzenie odbioru i kopie zawiadomień (pierwotne i powtórne) o pozostawieniu przesyłki ( decyzji) skierowane do skarżącej i wystawione na adres L. ul. [...] nr [...] Wskazane wady doręczenia zaliczyć należy do istotnych, z powodu których należy uznać, iż doręczenie decyzji z dnia [...]. nie było skuteczne w stosunku do G.C.w trybie art. 44 kpa. Aby uznać za skutecznie doręczone pismo organu w tym trybie ( art. 44 kpa), musi w aktach sprawy znajdować się dowód, z którego jednoznacznie i jasno wynikać będzie jak działał doręczający . Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający ( brak informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia), jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że decyzja z dnia [...]. uzyskała przymiot ostateczności. Skoro więc decyzja powyższa nie jest ostateczna, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia postępowania w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. nr [...]. W tym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowy jest wniosek pełnomocnika skarżącej z dnia 21 maja 2007r. ( data wpływu do organu) o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. Sprawą otwartą pozostaje nadal kwestia doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczona jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 tej ustawy.