I SA/Wa 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. J., A. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących R. J. i A. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku - wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. Oddział w B. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2007 roku Wojewody [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku w części orzekającej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. - t. j.) - dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. i A. J., orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku w części orzekającej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w C. oznaczonej jako działka nr [...]. gm. kat. [...]. Pismem z dnia 3 lipca 2006 roku R. J. i A. J. – dalej skarżący wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku w sprawie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, położonej w C. oznaczonej nr działki [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja została wydana w stosunku do J. K., która zmarła w 1974 roku, zaś prawa do przedmiotowej działki nabyli w 1976 roku skarżący. W tym stanie rzeczy decyzja z dnia [...] października 1980 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została skierowana nie tylko do osoby nie będącej stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, ale także wobec osoby już nie żyjącej. Jednocześnie podniesiono we wniosku, iż w aktach sprawy posiadanych przez Starostę nie ma przedmiotowej decyzji a jedynie jej odpis, nie opatrzony podpisem z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do jej wydania, co nasuwa wątpliwości co do skuteczności doręczenia decyzji i jej powstania. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł między innymi, iż dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w kpa oparta na trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin a drugą – spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. O stwierdzeniu nieważności badanej decyzji właściwy organ władny jest orzec tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz gdy nie zachodzi żadna z w/w negatywnych przesłanek. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne i nie nastręczające żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa materialnego lub proceduralnego. Dodatkowo, nie może być to zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno – prawnych. Z rażącym naruszeniem prawa ma się do czynienia w przypadku, gdy organ administracji działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie tylko w przypadku rozbieżności w interpretowaniu tej normy. Podstawą prawną wydania przedmiotowej decyzji była ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64, t. j. z 1974 r. ze zm.) oraz ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku – kpa - (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980 r., t. j. ze zm.) w ich ówczesnym brzmieniu. Przedmiotową decyzją Naczelnik Miasta i Gminy C. zezwolił inwestorowi – Okręgowej Dyrekcji [...] w C. na czasowe zajęcie nieruchomości będącej w użytkowaniu J. K. celem realizacji dwóch kabli [...]. Jak wynika ze sporządzonego w dniu 30 grudnia 1974 roku przez Urząd Stanu Cywilnego w C. aktu zgonu nr [...] J. K. zmarła w dniu [...] grudnia 1974 roku, a więc przed wydaniem przedmiotowej decyzji. W dniu [...] października 1980 roku właścicielami przedmiotowej nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej nr KW [...] byli skarżący. Na podstawie mapy ewidencyjnej i zasadniczej oraz wykazu zmian gruntowych ustalono, iż objęta przedmiotową decyzją działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Z załączonej do akt mapy zgodnej z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż dwa kable [...] dla realizacji których wydana została przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 1980 roku obecnie znajdują się na działce [...], która to działka obok działek oznaczonych nr: [...] stanowi do chwili obecnej własność skarżących. W dacie wydania weryfikowanej decyzji osoba w stosunku do której była ona wydana nie żyła. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku w części orzekającej o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, iż w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku właścicielami działki nr [...] i stronami tego postępowania byli skarżący a nie J. K. Skierowanie decyzji do J. K. – nie będącej stroną w sprawie, stanowi więc przesłankę nieważności określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego fakt, że J. K. nie żyła w dacie orzekania o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny decyzji, bowiem osoba ta w ogóle nie była stroną postępowania. Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając na uwadze, że z dniem 1 grudnia 1980 roku decyzja z [...] października 1980 roku stała się ostateczna i podlegała wykonaniu należy stwierdzić, że od dnia jej ogłoszenia minęło 10 lat, a więc zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 2 kpa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący składając skargę na w/w decyzję Ministra Infrastruktury zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 2 kpa. Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał zaprezentowaną wcześniej argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania E. [...] S.A. w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc w szczególności, iż decyzja z dnia [...] października 1980 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem poprzednik prawny uczestnika nabył w wyniku jej wydania konkretne uprawnienie, jednocześnie zaś decyzja ta ograniczyła prawo własności właścicieli działki. Należy mieć na uwadze szczególną ochronę nabywcy prawa działającego w dobrej wierze, którą rozumieć należy również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla osób działających w dobrej wierze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest prowadzona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Skargę analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż właścicielami nieruchomości, której dotyczyła cytowana wyżej decyzja Naczelnika Miasta i Gminy C. z dnia [...] października 1980 roku byli R. J. i A. J. – akt własności ziemi z dnia [...] października 1976 roku, nr [...] (k. 85 akt administracyjnych). Skarżący nabyli własność przedmiotowej nieruchomości w drodze uwłaszczenia, z mocy samego prawa, z dniem 26 października 1971 roku na podstawie art. 1, 8, 12 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zmianami). Pozostali jej właścicielami w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Miasta i Gminy C., jak również w dacie wystąpienia z wnioskiem inicjującym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (świadectwo hipoteczne z 24 stycznia 2007 roku k. 83 akt związkowych). Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] października 1980 roku był przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zmianami) przewidujący szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń. Konstrukcja prawna ograniczenia korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jednia z form wywłaszczenia zdefiniowana w art. 4 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] października 1980 roku winien być więc właściciel bądź użytkownik wieczysty. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] października 1980 roku wydana została w stosunku do J. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 1974 roku - odpis zupełny aktu zgonu (k. 57 akt administracyjnych) w sytuacji, gdy winna zostać wydana w stosunku do właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1982 roku SA/Kr 517/81, ONSA 1982/1/11). Kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – por. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2462/99, LEX nr 82653. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią, co oznacza, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdy zaś dojdzie do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych – por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108 z glosą M. Stahl "skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa " ; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 roku, sygn. akt I są 428/01, OSP 2004/3/33. Inną przyczyną nieważności postępowania jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie – art. 156 § 1 pkt 4 kpa - a więc rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną np. : skierowanie decyzji o rozbiórce nie wobec właściciela, lecz jej użytkownika nie będącym zarządcą czy inwestorem - por. wyrok NSA z 16.04. 1986 r., II SA 2562/85,GAP 1986, nr10, str. 47; por. też wyrok NSA z 26.01.1995 r., sygn. akt I SA 1909/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 48: "...w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, wszczętym po przeniesieniu przez użytkownika wieczystego swych praw na inną osobę, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 157 § 2 kpa jest ta osoba. Prowadzenie postępowania w tej sytuacji z udziałem użytkownika wieczystego wskazanego w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie a następnie skierowanie do niego decyzji wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa". Inne przykłady z orzecznictwa to wyrok NSA z 26.01.1995 r., I SA 2578/93, Prok. I Pr. 1995, nr 9, str. 47 " decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej skierowana do osoby, która w chwili orzekania nie jest już właścicielem nieruchomości jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 4 kpa..", czy wyrok NSA z dnia 13.08. 1996 r., I SA/Ka 1572/95, niepublikowany, podobnie też wyrok NSA z 6.02.2001 r., IV SA 2450/98 Wspólnota 2001, nr 8, str. 50. Reasumując powyższe można wskazać kryterium odróżnienia sytuacji, w których uznaje się błąd w odniesieniu do strony jako przyczynę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a w których traktuje się taki błąd jako rażące naruszenie prawa. Otóż przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa znajduje zastosowanie wówczas, gdy wobec danej osoby można było wydać tego typu decyzję bądź wcześniej (były właściciel, były użytkownik, bądź organ) mylnie ustalił stosunki między podmiotami pewnych czynności (użytkownik nie będący zarządcą ani inwestorem). Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa przewiduje taką sytuację, że osoba do której skierowana została decyzja istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa - por. wyrok NSA z 17.12.1998r., sygn. akt IV SA 2272/97, Lex nr 45697. W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury, iż fakt, że J. K. nie żyła w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie ma znaczenia dla oceny tej decyzji bowiem osoba ta w ogóle nie była stroną postępowania. Jak wynika z art. 8 kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Chociaż cytowany wyżej przepis nie zawiera wyraźnego stwierdzenia, że zdolność prawna osoby fizycznej wygasa z chwilą jego śmierci, to wniosek taki jest oczywisty. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej lub zdolności do czynności prawnych, ani też żadnych praw czy obowiązków. Nie można więc traktować zmarłej w 1974 roku J. K. w decyzji z 1980 roku jako osoby nie będącej stroną w sprawie. Jednocześnie z akt sprawy niniejszej nie wynika, czy J. K. była poprzednikiem prawnym skarżących, czy też na przykład użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości. Kryterium, o którym mowa wyżej ma istotne znaczenie, bowiem decyzje skierowane do osoby nie będącej stroną zostają konwalidowane po upływie 10 lat oraz gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem decyzje rażąco naruszające prawo nie mogą być konwalidowane tylko ze względu na upływ 10 lat, lecz jedynie z racji nieodwracalnych skutków prawnych – art. 156 § 2 kpa. W tym miejscu podnieść należy, iż wskazanie w przepisie na skutki prawne nie oznacza, że chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, jak również obojętne będzie czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego wiąże się z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa, co nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) dalej p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie, jak w pkt 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 200, 205 p.p.s.a. ----------------------- 7