II OSK 159/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA del. Teresa Kobylecka /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 456/08 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wyłączenia budynku z użytkowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2008r., sygn. akt II SA/Łd 456/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2008r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu wyłączenia budynku z użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nakazał E. i Z. O. wyłączyć z użytkowania i opróżnić drewniany budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosła M. M. w dniu 10 kwietnia 2008r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianym w art. 129 § 2 kpa, ponieważ decyzja została doręczona skutecznie w dniu 11 marca 2008r., co zostało poświadczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez wnuka M. M., zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania (14 dni od daty doręczenia) biegł od dnia 12 marca 2008r. i upłynął w dniu 25 marca 2008r., a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został uwzględniony (postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 6 maja 2008r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie M. M. zarzuciła, że organ błędnie uznał doręczenie przesyłki jej wnukowi w dniu 11 marca 2008r. jako skuteczne doręczenie zastępcze z art. 43 kpa, gdyż wnuk, który nie przekazał jej przesyłki nie mieszka z nią, nie jest także jej sąsiadem ani dozorcą jej domu. Badając legalność zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego. W ocenie Sądu treść postanowienia oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie z potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że decyzja organu I instancji adresowana do skarżącej została doręczona wnukowi adresatki, która wyjaśniła w skardze, że nie mieszka z wnuczkiem. Jak wynika z treści art. 43 kpa fakt pokrewieństwa nie przesądza o prawidłowości doręczenia. Przepis ten uprawnia doręczyciela do pozostawienia przesyłki dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się doręczenia adresatowi. Pojęcie "domownika" wymaga, zdaniem Sądu wąskiego rozumienia. Za domownika można uznać takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów kpa o doręczeniach. Sąd wskazał, że organ przed wydaniem postanowienia w przypadku wątpliwości co do sposobu lub terminu doręczenia stronie rozstrzygnięcia zobowiązany jest, zgodnie z art. 81 kpa do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tych okoliczności sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie NSA oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7, art. 77 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ I instancji powoduje również, że termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie M. M. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2008r., w związku z czym nie można mówić w sprawie niniejszej o uchybieniu przez nią terminu do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008r. wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 43 kpa poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, ze w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, podczas gdy analiza materiału jednoznacznie wskazuje, ze organ skutecznie doręczył poprzez doręczenie zastępcze M. M. decyzję z dnia [...] lutego 2008r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż nie można mówić o skutecznym doręczeniu decyzji administracyjnej M. M., skoro decyzja została doręczona jej wnukowi, który nie zamieszkuje z nią na stałe. Skarżący zauważył, że przepisy kpa nie definiują pojęcia "dorosłego domownika" i nie można zgodzić się ze zdaniem Sądu I instancji, że pojęciu temu należy nadać wąskie rozumienie. Skarżący wskazał, że w postanowieniu z dnia 28 lutego 1996r. sygn. akt SA/Ka 2074/95 NSA stwierdził, że osoba ta nie musi pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z adresatem pisma, a adresat nie musi wyrażać zgody na odbieranie przez nią korespondencji, zaś w postanowieniu z dnia 13 listopada 1996r. sygn. akt III RN 27/96 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że nie każda dorosła osoba zamieszkująca w tym samym, co adresat mieszkaniu lub domu będzie domownikiem w rozumieniu art. 43 kpa, lecz domownikiem będą jedynie krewni i powinowaci adresata. Natomiast z uzasadnienia wyroku NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 28 lutego 1996r. sygn. alt SA/Kr 2074/95 wynika, że możliwe jest uznanie za domownika osoby niezameldowanej w mieszkaniu lub domu adresata, jeżeli z okoliczności wynika, że osoba ta mieszka wraz z adresatem pisma i prowadzi wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Skarżący Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazał, że odbiorca przesyłki adresowanej do M. M. – M. K. jest jej krewnym, a zaświadczenie o jego zameldowaniu pod innym adresem niż skarżącej nie stanowi dowodu, że nie zamieszkuje on z babką, w której domu pod jej nieobecność odebrał kierowaną do niej przesyłkę. Ponadto skarżący uznał, że skoro pracownik operatora doręczającego przesyłkę zobowiązany był do przestrzegania przepisów o doręczeniach zastępczych i w przedmiotowym przypadku zastosował tę formę wręczając korespondencję M. K. - wnukowi strony, musiał on mu być znany i wiedział, że zamieszkuje on pod wskazanym adresem, zatem uznał go za osobę uprawnioną do odbioru przesyłki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyłącznym zarzutem skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej p.p.s.a.), polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 43 kpa, jako że organ skutecznie doręczył M. M. decyzję z dnia [...] lutego 2008r. poprzez doręczenie zastępcze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionej podstawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 43 kpa, a dokładnie zawartego w nim pojęcia "domownika". Przepis art. 43 kpa stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Skarżący nie przedstawił swojej interpretacji tego pojęcia, przywołując jedynie orzeczenia NSA i SN, w których stwierdzono, że osoba ta nie musi pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z adresatem decyzji, a adresat nie musi wyrażać zgody na odbieranie przez nią korespondencji (....), nie każda dorosła osoba zamieszkująca w tym samym, co adresat mieszkaniu lub domu będzie domownikiem w rozumieniu art. 43 kpa, lecz domownikami będą jedynie krewni i powinowaci adresata (....), możliwe jest uznanie za domownika osoby niezameldowanej w mieszkaniu lub domu adresata, jeżeli z okoliczności wynika, że osoba ta mieszka wraz z adresatem pisma i prowadzi wspólnie z nim gospodarstwo domowe (....). Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w sprawie niniejszej powyższe rozważania podkreśla że wynika z nich jednoznacznie, iż dla skutecznego uznania doręczenia w rozumieniu art. 43 kpa koniecznym jest, aby osoba która odbierze przesyłkę od doręczyciela i podejmie się jej oddania "zamieszkiwała" z adresatem. Językowe brzmienie pojęcia "domownik" wskazuje właśnie, że będzie to stały mieszkaniec lokalu lub domu, człowiek razem z adresatem mieszkający, np. członek rodziny, współlokator, pracownik domowy (por. W. Szymczak (red.) Słownik języka polskiego, Warszawa 1978r., t.I, s. 424). Stanowisko takie wyraził także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że w mieszkaniu tym winno koncentrować się centrum życiowej działalności tej osoby. W sprawie niniejszej przesyłka adresowana do M. M. została odebrana w domu adresatki przez jej wnuka w dniu 11 marca 2008r., który jednak nie mieszkał z nią, był zameldowany pod innym adresem i nie prowadził z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Skarżący nie podważył skutecznie tych ustaleń Sądu I instancji. Stąd mylne przekonanie doręczyciela przesyłki w tym względzie, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, nie może świadczyć za uznaniem skuteczności doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zatem trafnie uznał, że nie można uznać tego doręczenia za skuteczne, ponieważ osoba, która odebrała przesyłkę zawierającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim, nie była "domownikiem" w rozumieniu przepisu art. 43 kpa, a co za tym idzie w sprawie nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i uznać, że wskazane wyżej zarzuty procesowe strony skarżącej nie podważyły oceny dokonanej przez Sąd I instancji Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.