II OSK 860/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/08 w sprawie ze skargi K. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. A. K. na rzecz T. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 860/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 955/08 po rozpoznaniu skargi K. A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo - handlową /usługi kuśnierskie/ i garaż dwustanowiskowy, na działce nr geod. 19 przy ul. [...] w Siedlcach - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ pierwszej instancji stwierdził, że zachowano w obszarze analizowanym funkcję zabudowy, a podstawowe parametry budynku określono na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczono linię zabudowy na podstawie ( 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, zaś na podstawie ( 5 wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto zgodnie z ( 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zgodności wniosku z obowiązującymi normami potwierdził organ odwoławczy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła K. A. K. podnosząc, że nie są chronione jej prawa jako osoby trzeciej, bowiem załącznik graficzny i decyzja o warunkach zabudowy wskazuje wysokość istniejącej zabudowy niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż mieszka w sąsiednim budynku, który ma jedną kondygnację a dla kwestionowanej inwestycji przyjęto wyższą wysokość, nie odpowiadającą jednej kondygnacji, podczas gdy nie ma możliwości wprowadzenia innych, niż dotychczasowe, gabarytów budynku. Sporna zabudowa pozbawi w konsekwencji nasłonecznienia pomieszczenia mieszkalne w budynku skarżącej, co pogorszy warunki jej życia i obniży wartość rynkową nieruchomości. Zaskarżona decyzja powinna też uwzględniać ustalenia poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewłaściwie ustalono wskaźnik zabudowy - nie uwzględniono istniejącej już zabudowy na działce inwestora. Ustalenie także tylko jednego miejsca parkingowego, stanowi przyzwolenie dla parkowania na pasach pieszo-jezdnych /na ulicy/. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu analiza terenu została wykonana w sposób niedostatecznie wskazujący przeznaczenie sąsiedniego terenu w aspekcie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Organ powinien ponadto wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego, głównie w aspekcie granic obszaru analizowanego od punktów B - C w kierunku wschodnim. Także w sposób nie odpowiadający brzmieniu ( 4 ust. 1 ww. rozporządzenia została określona linia obowiązująca zabudowy. W przepisie tym mowa o "obowiązującej linii nowej zabudowy" i "istniejącej linii zabudowy" nie posłużono się więc takim pojęciem, jakie zastosowano w decyzji to jest "nieprzekraczalną" linią zabudowy. Określona przez organ linia zabudowy nie odpowiada kryteriom wynikającym z normy powyższego przepisu. Nieprawidłowo ustalono także górną krawędź elewacji frontowej dla nowej zabudowy /( 7 ust. 1 ww. rozporządzenia/. Odnośnie geometrii dachu, /( 8 rozporządzenia/ wbrew twierdzeniom organu, narożne położenie terenu nie uniemożliwia wyznaczenia kierunku głównej kalenicy dachu, bowiem jest on ustalany w stosunku do frontu działki. Nie została ponadto prawidłowo ustalona liczba miejsc parkingowych. Przyjęto, że ustala się jedno miejsce parkingowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej części usługowo-handlowej przy czym nie podano, jaką powierzchnię przewidziano pod część usługowo-handlową. Powyższe wskazuje, w ocenie Sądu I instancji na naruszenie w sprawie art. 7 i 77 ( 1 kpa ze względu na niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie naprawienie błędów popełnionych w postępowaniu organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy skutkuje uznaniem, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania /art. 15 kpa/. W konsekwencji niesłusznie orzeczono o tym, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako przedwczesny uznał Sąd natomiast zarzut skargi odnoszący się do zacienienia nieruchomości skarżącej, gdyż ocena w tym względzie następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niesłuszny jest też zarzut dotyczący obowiązku uwzględnienia unormowania nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. P. /inwestor/ zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1/ art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, 2/ ( 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w związku z czym uzasadnione jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się w szczególności, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego, co powoduje w pierwszej kolejności konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy na działce inwestora. Nie dostrzeżono też, że w danym obszarze istnieją już obiekty o funkcji analogicznej, jak w niniejszej sprawie, nie można więc mieć zastrzeżeń pod tym względem do zaskarżonej decyzji, która powinna być oparta na szerokim znaczeniu podobieństwa funkcji i kontynuacji zabudowy, co oznacza, iż nowa zabudowa nie musi być pod każdym z ocenianych względów identyczna. Nie można uzależnić nowego przedsięwzięcia budowlanego od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o dokładnie tych samych rozmiarach, w którym jest prowadzona identyczna działalność, jak w obiekcie planowanym. W kwestii wyznaczenia linii zabudowy istotne znaczenie ma także fakt, że inwestycja dotyczy rozbudowy już istniejącego obiektu, czego w niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę w odpowiednim zakresie, wskazując, że sprawa w postępowaniu administracyjnym nie została wystarczająco wyjaśniona. W sąsiedztwie działki inwestora istnieją obiekty o zróżnicowanej wysokości, nie można więc wymagać, co czyni się w zaskarżonym wyroku, aby przedmiotowa rozbudowa była co do wysokości taka sama jak na działce skarżącej K. A. K., sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Nie została ponadto uwzględniona zasada określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy. Dokonując wykładni normy prawnej należy w razie wątpliwości tak interpretować przepisy ustawy, aby uwzględnić swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego w ustawowych granicach, nie wolno natomiast domniemywać zawężenia jego uprawnień. Kwestionując niewyjaśnienie sprawy liczby miejsc parkingowych na działce inwestora, Sąd stwierdził, że nie określono w decyzji powierzchni usługowej i sprzedaży podczas gdy ( 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalającego sposób redagowania decyzji, nie wymaga wskazywania takich powierzchni na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Materia ta należy do etapu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną inwestora podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w tej skardze oraz podniósł, że na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy została wydana decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jest już w zasadzie zrealizowana. Trwają obecnie tylko prace wykończeniowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię: art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, ( 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnoszący skargę kasacyjną - inwestor, podnosząc wskazane zarzuty kwestionuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku co do tego, że uwzględnienie jego wniosku zaskarżoną decyzją było przedwczesne, wydane bez wymaganego szczegółowego wyjaśnienia istotnych kwestii, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję obejmującą rozbudowę i nadbudowę istniejącego już budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd inwestora, iż zgromadzony w sprawie materiał w warunkach niniejszej sprawy był wystarczający do uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. W pierwszym rzędzie należy zważyć, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę wniesioną przez osobę będącą właścicielem nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową inwestycją, której zasadniczym zarzutem było to, że jej budynek jednorodzinny jest niższy od tego, jaki projektuje się według zamierzenia inwestora, natomiast inwestor nie powinien realizować wyższej zabudowy, gdyż doprowadzi to do zacienienia pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Skarżąca ponadto obawia się, że zaskarżona decyzja doprowadzi do tego, iż samochody przyjeżdżające do obiektu inwestora, będą parkowały na ulicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zacienienia obiektu skarżącej, stwierdził, że ta kwestia będzie przedmiotem oceny dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niezależnie jednak od zarzutów skargi uznał, iż bardziej dogłębnego badania wymaga kwestia wysokości projektowanej inwestycji oraz powierzchni pod usługi, od której jest uzależniona sprawa miejsc parkingowych, w ramach dokonywanej analizy urbanistycznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że bardziej wnikliwej oceny wymagają też inne, określone art. 61 ust. 1 parametry w aspekcie wymogów wynikających z ww. rozporządzenia wykonawczego, a to takie jak linia zabudowy, krawędź dachu, kalenica, funkcja zabudowy. Podkreślenia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zawierającą zarzuty właściciela działki sąsiedniej, których zresztą w części nie podzielił, wyszedł w znacznym zakresie poza te zarzuty. Do takiego działania uprawnia wprawdzie Sąd art. 134 ( 1 ppsa, jednakże poddając analizie pod względem legalności zaskarżony akt administracyjny a następnie usuwając ten akt z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie musi się czuć związany granicami zarzutów podniesionych w skardze w istocie wówczas, gdy dochodzi do przekonania, że kwestionowany skargą akt nie powinien się ostać w obrocie prawnym ze względu na istotne wady prawne. W niniejszej sprawie zaś Sąd pierwszej instancji wykazał się nieproporcjonalnym do potrzeb sprawy formalizmem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany przede wszystkim bez zachowania proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną tym przepisem a zasadą zachowania ładu przestrzennego statuowaną art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zarówno w literaturze prawniczej jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wymaga wykładni celowościowej. Ratio legi tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Może bowiem chodzić nie tylko o dostosowanie do sytuacji występującej na działce sąsiedniej, ewentualnie w większym, ustalonym według określonej regulacji obszarze, który zresztą też jest dostosowywany do potrzeb konkretnego zamierzenia budowlanego, ale również na działce /nieruchomości/ inwestora. W niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z rozbudową i nadbudową istniejącego już obiektu na działce inwestora. Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny literalna redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogów demokratycznego państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przywiązał natomiast należytej wagi do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady polegającej na prawie do zabudowy, przedkładając formalistyczne podejście do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie podobieństwa zabudowy i kontynuacji funkcji. Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga natomiast, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie /nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego/ formalistycznego nad istotą rzeczy, to jest prawem każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować dany teren. Potwierdzenie tego stanowiska znajduje się też w treści cytowanego rozporządzenia wykonawczego, dopuszczającego w indywidualnie uzasadnionych przypadkach odmienne od ustalonego, podejście do poszczególnych rozpatrywanych elementów mających wpływ na ocenę zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie chodzi dodatkowo o rozbudowę i nadbudowę już istniejącego budynku mieszkalnego inwestora, przy czym dobudowaniu podlega w zasadzie część przeznaczona pod usługi /kaletnictwo/, zaś nadbudowywane jest poddasze nad istniejącym budynkiem mieszkalnym. Jak to wynika z akt sprawy, dobudowa jest przewidziana na tyłach istniejącego budynku, w niewielkim tylko zakresie od strony ulic /działka narożna/. Inwestycja polegająca na dobudowie /nadbudowie/ istniejącego już obiektu na działce inwestora powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich /znajdujących się w obszarze analizowanym w ramach analizy urbanistycznej/ ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Jak to wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału, inwestor składając wniosek uwzględnił ten wymóg, w szczególności w aspekcie dostosowania linii zabudowy. Bez znaczenia dla sprawy zatem jest użyte w sprawie określenie tej linii. Analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające zarówno wysokości zamierzenia objętego wnioskiem jak też przewidywanej funkcji inwestycji. Zachowany jest więc wymóg kontynuacji zabudowy i jej funkcji prowadzący do utrzymania na danym terenie ładu przestrzennego. Kwestia powierzchni usługowej, a w ślad za tym liczby miejsc parkingowych, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, będzie przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera wiążącego warunku. Postawiony więc w zaskarżonym wyroku zarzut dotyczący niewskazania odpowiednich danych w zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Jak z powyższego wynika, możliwe było uwzględnienie wniosku inwestora w warunkach rozpoznawanej sprawy, Brak natomiast wystarczającego uzasadnienia, aby podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż nie wszystkie wymagane do rozstrzygnięcia kwestie zostały wyjaśnione. W skardze kasacyjnej inwestora zostały podniesione wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które okazały się zasadne, z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze potrzebę zapewnienia szybkości postępowania, orzekł stosując art. 188 ppsa, o uchyleniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę K. A. K. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 151 ppsa uznając ją za niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.