IV SA/Wa 769/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 grudnia 2007 r. Burmistrza Miasta B., uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący przebudowy parteru istniejącego budynku na potrzeby lokalu gastronomicznego, na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że przedmiotowa działka położona jest w części miasta wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] i znajduje się pod pozycją [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega "stary układ ulic i placów miejskich" jako zabytek urbanistyczny. Projektowana inwestycja polegająca na przebudowie parteru istniejącego budynku na lokal gastronomiczny nie zmieni kubatury obiektu oraz istniejącej linii zabudowy. Nowa funkcja przewidziana w parterze istniejącego budynku nie naruszy zabytkowego charakteru chronionej części miasta i nie spowoduje pogorszenia warunków ochrony konserwatorskiej. Na powyższe postanowienie wniesiono zażalenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy uznał, że kwestionowane uzgodnienie projektowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku jest prawidłowe. Budynek mieszkalny przy ul. [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. Podlega ochronie konserwatorskiej jako element wpisanego w rejestrze układu urbanistycznego. Zgodnie z zasadą ochrony konserwatorskiej takich układów, organ konserwatorski odniósł się wyłącznie do wpływu inwestycji na zabytkowy układ urbanistyczny miasta. Prace polegające na wewnętrznej przebudowie parteru budynku nie niosą ze sobą zagrożenia negatywnego wpływu na wartości zabytkowe chronione prawnie poprzez wpis do rejestru zabytków. Jednocześnie organ wskazał, że Burmistrz Miasta B. wszczął postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji w toku prowadzenia postępowania legalizacyjnego, dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na pub, wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. W skardze zarzuca błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący podnosi, że nie chodzi w sprawie o uzgodnienie projektowanej inwestycji lecz o zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na dobudowaniu do istniejącego obiektu przybudówki, w której zostały usytuowane toalety. Naruszona więc została linia zabudowy, a także kubatura obiektu. Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się, według skarżącego, do ustaleń zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie do stanu faktycznego. Przeprowadzone postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal gastronomiczny doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Zaskarżone postanowienie legalizuje zarówno samowolę w zakresie zmiany sposobu użytkowania jak i samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż podniesiono w skardze. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu bierze pod uwagę także dostrzeżone naruszenia prawa niepodniesione w skardze. Art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r., sygn. OPK 14/98 ONSA 3/1999 poz. 80). Zakres uzgodnienia obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający wszczyna więc postępowanie na podstawie żądania organu właściwego do wydania decyzji i prowadzi postępowanie w granicach żądania, nie będąc przy tym uprawnionym do rozpoznania sprawy ponad to żądanie. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta B. pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie parteru istniejącego budynku mieszkalnego na potrzeby lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz częściach działek oznaczonych nr ew. [...], [....] położonych w B., przy ul. [...], zgodnie z wnioskiem inwestora. Do pisma załączył kopię wniosku oraz projekt decyzji wraz z załącznikiem graficznym. Tak określona w projekcie decyzji inwestycja, którą inwestor zamierzał zrealizować, podlegała uzgodnieniu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w zakresie swoich kompetencji określonych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznał, że inwestycja nie narusza zasad ochrony zabytków wynikających z powyższej ustawy. W orzecznictwie sądowym ukształtowało się jednolite stanowisko, że postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza zrealizować i którą określił we wniosku o ustalenie warunków. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny. Nie ustala się natomiast warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej (podobnie nie wydaje się pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej w budowie lub już zrealizowanej). Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy podczas toczącego się postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na pub na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], a więc do budynku, który według wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor zamierzał przebudować. Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że 31 maja 2007 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono wówczas, że parter budynku wykorzystywany jest na pub. W poziomie parteru istnieją takie pomieszczenia jak bar z ladą, sala bilardowa z konsumpcyjnymi stolikami, zaplecze kuchenne, część socjalna i sanitariaty. Właściciel pubu posiadał zezwolenie na sprzedaż pełnego asortymentu alkoholu od dnia 5 stycznia 2007 r. Powyższe ustalenia wskazują, że inwestycja objęta wnioskiem z dnia 6 listopada 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy została zrealizowana przed 31 maja 2007 r., a więc na długo przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 418) w art. 48 ust. 3 przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej i określa warunki pod jakimi legalizacja może nastąpić. Jednym z nich jest zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga, by w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzja o warunkach zabudowy była ostateczna. Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" uznał, że przepisy te są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06). Według Trybunału nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania ustalenia warunków zabudowy również po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. Jest to wyjątek od zasady, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje dla projektowanej inwestycji. Decyzję ostateczną o warunkach zabudowy inwestor może więc uzyskać także w toku postępowania legalizacyjnego, przed jego zakończeniem. W sprawie niniejszej postępowanie legalizacyjne nie doprowadziło do legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 6 listopada 2007 r., zaś [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, aktualnie użytkowanego bez wymaganego pozwolenia jako lokal gastronomiczny (pub). Decyzja ta, według twierdzeń skarżącego, stała się ostateczna w toku postępowania administracyjnego. Powyższe ustalenia faktyczne, zdaniem Sądu, obligowały organ odwoławczy do wyjaśnienia czy organ wnoszący o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, wobec wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, nadal podtrzymuje to stanowisko. Dopiero po wyjaśnieniu, czy decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego jest ostateczna, czy została wykonana (termin zakreślony w decyzji do [...] listopada 2007 r.) i po uzyskaniu stanowiska organu głównego, organ uzgadniający wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.