I SA/Sz 151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 4.04.2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze (Dz. U. Nr Nr 65, poz. 600 ze zm.), art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16.12.2003 r. ustanawiającego środki przejściowe od stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii. Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 24319/2001 z dnia 11.12.2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3508/92, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Polickiego i Miasta S. z siedzibą w S. przyznał K. B. - po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości [....] zł - płatność na rok 2004 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie [...] zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że K. B. w dniu [...]. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2004, deklarując szereg działek gruntu o łącznej powierzchni [...] ha. W toku przeprowadzonego postępowania i w wyniku kontroli gospodarstwa stwierdzono, że powierzchnia faktycznie użytkowana jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez producenta rolnego o 22,35 ha i wynosi jedynie 364,24 ha. Kontrola wykazała, że na dwóch działkach gruntu (o identyfikatorze: K, N), wskazanych jako uprawa Łąk/Pastwisk o deklarowanej łącznej powierzchni 27,16 ha, stwierdzono nieużytki na całości ich powierzchni, natomiast dla działek rolnych o identyfikatorach: A, G, H, J, L o łącznej zadeklarowanej powierzchni 88.07 ha, wskazanych również jako uprawa Łąk / Pastwisk, stwierdzono zawyżenie powierzchni o 6,22 ha, zaś dla działek o identyfikatorach: E, F, I, Ł, O, P, o łącznej zadeklarowanej powierzchni 241.50 ha, stwierdzono powierzchnię większą od zadeklarowanej o 11,03 ha. Wskazując na powyższe nieprawidłowości, organ stwierdził, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła 386.59 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na miejscu i zakwalifikowana do dopłat w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa - 364.24 ha. Powierzchnia stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła zatem 22.35 ha. Różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanowi nieprawidłowość rzędu 6,13 %, co stanowi przesłankę do zastosowania sankcji, stosownie do art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, mówiącego o tym, że za wyjątkiem przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia (WE) Nr 2419/2001, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, iż ustalona różnica między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit. "r" rozporządzenia (WE) Nr 2419/2001 jest większa niż 3%, ale nie większa niż 30 % wyznaczonego obszaru, kwota, jaka ma zostać przyznana na podstawie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej jest zmniejszana za dany rok o dwukrotność kwoty ustalonych funduszy dla tej różnicy. Tak więc, po uwzględnieniu sankcji, kwota przyznanej producentowi rolnemu omawianej płatności wynosi [...] zł i wynika z przemnożenia dwukrotności powierzchni stwierdzonych nieprawidłowości, tj. 44.70 ha, przez stawkę płatności dla Jednolitej Płatności Obszarowej w roku 2004 wynoszącej [...] zł. Z kolei, w przedmiocie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła 386.59 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona na miejscu i zakwalifikowana do dopłat w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarstwa - 364.24 ha. Powierzchnia stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła zatem 22.35 ha. Różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stanowi nieprawidłowość rzędu 6.13 %, co stanowi podstawę do zastosowania sankcji na podstawie art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty, ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3508/92, stanowiącego, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru, bowiem jeśli różnica jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Tak więc, po uwzględnieniu sankcji, kwota przyznanej producentowi rolnemu omawianej płatności wynosi [...] zł i wynika z przemnożenia dwukrotności powierzchni stwierdzonych nieprawidłowości, tj. 44.70 ha, przez stawkę płatności dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej w roku 2004 wynoszącej [...] zł. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego przez K. B. odwołania od powyższej decyzji, w którym kwestionował on ustalenia kontroli dotyczące utrzymania poszczególnych działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych w dobrej kulturze rolnej, wskazując, że działki te objęte były także programem rolnośrodowiskowym, w którym termin wykaszania łąk kolidował z terminem dotyczącym utrzymania tychże łąk w związku ze zgłoszeniem ich także do płatności obszarowych, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], wydaną z powołaniem się m. in. na przepisy art. 138 § 1 pkt 1, i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18.12.2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że rozpatrując sprawę organ ten w pełni podzielił ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw decyzji zaskarżonej odwołaniem, zarzuty którego uznał za nieuzasadnione. Stwierdzając bezzasadność poszczególnych zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek organ pierwszej instancji przyjął błędną podstawę do wyłączenia z płatności obszarów zadeklarowanych przez odwołującego się producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oznaczonych jako działki K i N, to jednakże wadliwość ta pozostaje bez wpływu na płatności za rok 2004. Niemniej jednak, w toku czynności kontrolnych, organ odwoławczy ustalił, że organ pierwszej instancji przyjął błędną podstawę prawną do wyłączenia z płatności obszarów zadeklarowanych przez odwołującego się we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jako działki rolne K i N. Z decyzji bowiem tego organu wynika, że podstawę dla wyłączenia tych obszarów z płatności za dany rok stanowił brak dobrej kultury rolnej w dniu kontroli na miejscu, zaś analiza wyników kontroli na miejscu wskazuje, iż - z uwagi na stwierdzony brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. - wyłączenie powinno dotyczyć wspomnianych działek nie tylko w odniesieniu do płatności za rok 2004 r., ale - z uwagi na treść przytoczonego powyżej przepisu art. 1 b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1244/2001 oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 178212003 z dnia 29 września 2003 r. - również w latach kolejnych. Jakkolwiek powyższa, błędna kwalifikacja nie ma wpływu na płatności za rok 2004, to jednak Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR powinien uwzględnić obowiązek wyłączenia tych gruntów z prawa do płatności w swoich decyzjach dotyczących płatności w latach kolejnych. Charakter stwierdzonych nieprawidłowości, w świetle przepisów Kpa stawia Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego wobec konieczności wydania decyzji rozstrzygającej, w której pogorszeniu ulega sytuacja strony. Nie stanowi to jednak naruszenia przepisu art. 139 Kpa, albowiem organ pierwszej instancji dopuścił się przy wydawaniu decyzji rażącego naruszenia prawa, poprzez nieprawidłową kwalifikację prawną braku dobrej kultury rolnej na działkach rolnych K oraz N zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przez K. B., zaś zgodnie z treścią powyższego przepisu "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Organ pierwszej instancji, dysponując dowodami zebranymi podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie odwołującego się, błędnie uznał stwierdzone nieprawidłowości za wpływające jedynie na płatność za rok 2004, czym naruszył przepis art. 1b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 124412001 oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 178212003. Powyższe naruszenie prawa oraz omyłka pisarska w nagłówku decyzji Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR stanowią jedyne uchybienia zaskarżonej decyzji, co sprawia, iż brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższa decyzja ostateczna zaskarżona została przez K. B. do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucił jej naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa wspólnotowego, podnosząc, iż ustalenia faktyczne co do stwierdzonych nieprawidłowości oparte zostały na wynikach wadliwie przeprowadzonej kontroli jego gospodarstwa oraz dokonane bez powołania biegłego w celu uzyskania opinii, czy na kwestionowanych przez kontrolującego gruntach prowadzona była działalność zgodna z dobrą kulturą rolną. Skarżący zarzucił nadto, że organ swym celowym działaniem dąży do uniemożliwienia stronie skutecznego złożenia skargi. Decyzja, której dotyczy niniejsza skarga oznaczona jest bowiem stwierdzeniem "o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji", zaś w treści uzasadnienia zawiera stwierdzenie: "Kierownik Biura Powiatu P. ARiMR powinien uwzględnić obowiązek wyłączenia tych gruntów z prawa do płatności w swoich decyzjach dotyczących płatności w latach kolejnych". Także, dalsze wywody organu w przedmiocie interpretacji przepisu art. 139 Kpa wskazują, że skarżona decyzja została zmieniona na niekorzyść strony. Tym samym, strona nie wie, czy w istocie decyzja utrzymuje zaskarżoną decyzję pierwszej instancji w mocy, czy też zawiera rozstrzygnięcie, którego treść jest dla niej jeszcze bardziej niekorzystna. Sentencja decyzji odbiega bowiem tak dalece od treści uzasadnienia, iż ustalenie tego jest niemożliwe. Prowadzi to do konkluzji, iż naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego określone w przepisach art. 6 - 11 Kpa wskazujące m.in., że działania organu administracji mają pogłębiać zaufanie obywateli do państwa. Tak skonstruowana sentencja decyzji narusza również przepis art. 107 Kpa, określający warunki formalne jakie winna spełniać decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił zasadności zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej podniesione są uzasadnione. Jak wynika z przepisu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej, zaś przedmiotem decyzji jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo zakończenie sprawy w inny sposób w danej instancji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 Kpa, decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i, w jakim trybie służy od niej odwołanie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jak wynika z przytoczonego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jednymi ze składników decyzji są rozstrzygnięcie sprawy oraz jego faktyczne i prawne uzasadnienie. To ostatnie winno zawierać w szczególności, jak wskazuje na to przepis art. 107 § 3 Kpa, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wynika z tejże regulacji, iż funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści, decyzja ta winna zostać z tego obrotu usunięta. Jest w rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną, iż zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja ostateczna dotknięta jest wadą wyrażającą się w oczywistej sprzeczności między wskazanym w niej rozstrzygnięciem sprawy, a jego uzasadnieniem. Treścią samego rozstrzygnięcia jest bowiem utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, natomiast treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego in fine wskazuje jednoznacznie na to, iż organ ten poczynił odmienne ustalenia od organu pierwszej instancji w kwestii utrzymania łąk z uwagi na stwierdzony brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. i w konsekwencji stwierdził, że wyłączenie powinno dotyczyć działek rolnych K i N nie tylko w odniesieniu do płatności za rok 2004 r., ale - z uwagi na treść przytoczonego przepisu art. 1 b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1244/2001 oraz art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 178212003 z dnia 29 września 2003 r. - również w latach kolejnych. Wskazanej wady nie niweluje bynajmniej to, że w podstawie prawnej powołuje ona, obok przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, także przepis art. 139 tegoż Kodeksu, dający podstawę do wydania decyzji na niekorzyść strony z powodu rażącego naruszenia prawa (lub interesu społecznego), gdyż decyzja ta narusza również ten przepis. Wadliwość decyzji w postaci oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a jego faktycznym i prawnym uzasadnieniem powoduje, iż decyzja taka nie poddaje się, w jej warstwie merytorycznej, kontroli sądowo-administracyjnej. Naruszenie zaś przepisu art. 139 Kpa wynika z tego, że organ odwoławczy, stwierdzając, że działki oznaczone jako K i N nie pozostawały w dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a nie tak jak ustalił to organ pierwszej instancji: w dniu kontroli na miejscu (w 2004 r.), dokonał odmiennych ustaleń faktycznych, co skutkowało wyłączeniem płatności obszarowych do działek K i N także w następnych latach, która to okoliczność wyłącza możliwość uznania, że rażąco naruszono prawo. Ponadto, według składu orzekającego w sprawie, organ odwoławczy nie odniósł się de facto do zarzutów producenta rolnego zawartych w odwołaniu co do kolizji terminów na wykaszanie łąk w przypadku realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz jednoczesnego ubiegania się o płatności obszarowe i rolnośrodowiskowe, a okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem w przypadku takim, w zależności od rodzaju łąk, terminy koszenia łąk mogą być wydłużone, w przypadku realizacji programu rolnośrodowiskowego, w stosunku do terminu przewidzianego na koszenie łąk zgłoszonych tylko o płatności obszarowe. Tak więc, aby ustalić, czy producent rolny w terminie przystąpił do koszenia łąk konieczna jest analiza programu rolnośrodowiskowego, której zabrakło w zaskarżonej decyzji. Samo bowiem stwierdzenie w tej decyzji, że kwestia ta (realizacja programu rolnośrodowiskowego) nie ma znaczenia w sprawie, gdyż skarżącemu odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowych (od decyzji się nie odwołał) nie jest wystarczające, bowiem z tego uzasadnienia nie wynika, że skarżącemu odmówiono płatności rolnośrodowiskowych z powodu niewykoszenia łąk w terminie. Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzec należało o jej uchyleniu. Na podstawie zaś przepisu art. 152 tej ustawy stwierdzono, że nie podlega ta decyzja wykonaniu.