II GSK 1013/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Janusz Drachal Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 147/08 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 147/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] maja 2006 r. B. G. złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pułtusku z/s w G. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W dniu [...] czerwca 2006 r. B. G. złożyła wniosek o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006, w którym zadeklarowała do płatności 5120 ton buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego, objętych umowami dostawy. Do wniosku załączono umowę dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 zawartą w dniu [...] maja 2006 r. z producentem cukru - Cukrownią G. S.A. z siedzibą w Z.. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał B. G. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w łącznej wysokości 101863,80 zł oraz oddzielną płatność z tytułu cukru na rok 2006 w wysokości 173.772,80 zł. W dniu [...] maja 2007 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznaniu oddzielnej płatności z tytułu cukru na 2006 rok, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że umowa z dnia [...] maja 2006 r. na dostawy buraków cukrowych wyprodukowanych w ramach dodatkowej kwoty cukru w kampanii cukrowniczej 2006/2007 jest umową zawartą pod warunkiem. Skutki prawne dodatkowej umowy na dostawy buraków cukrowych, obejmujące m. in. prawo do ubiegania się o dodatkową płatność z tytułu cukru powstają dopiero po ziszczeniu się warunku, tj. przyznaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 2 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, w drodze decyzji, dodatkowej kwoty produkcyjnej cukru. Dopiero więc po wydaniu tej decyzji producent rolny, powołując się na przedmiotową umowę, może ubiegać się, na podstawie art. 6a ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, o przyznanie płatności cukrowej w zakresie wynikającym z tej umowy. Decyzją z [...] października 2007 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie oddzielnej płatności z tytułu cukru na rok 2006 oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w zakresie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że producent rolny ubiegający się o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru w roku 2006 do wniosku o przyznanie tejże płatności zobowiązany był dołączyć kopię umowy dostawy buraków cukrowych na rok gospodarczy 2006/2007, o której mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, określającą ilość buraków cukrowych kwotowych, w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. Umowa przewidująca dostawę buraków cukrowych kwotowych pod warunkiem przyznania odbiorcy buraków (cukrowni) dodatkowej kwoty cukru nie czyni zadość warunkowi określonemu w art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 – z umowy tej nie wynikają bowiem informacje niezbędne do ustalenia kwalifilkowalności do otrzymania pomocy. Na podstawie danych sformułowanych pod warunkiem nie jest możliwe określenie istnienia ani zakresu uprawnień do otrzymania pomocy. Nawet późniejsze ziszczenie się warunku nie zmienia pierwotnej kwalifikacji dodatkowej umowy kontraktacji. Uwzględnienie faktu przyznania cukrowni dodatkowej kwoty cukru wymagałoby bowiem dołączenia dodatkowych dokumentów potwierdzających ten fakt, to zaś w świetle art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że rolnik ubiegający się o płatność cukrową (jako płatność wynikającą z art. 143ba rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003) ma obowiązek przedłożyć wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy wraz z kopią umowy dostawy buraków cukrowych, zawartej zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. Umowa dostawy powinna określać przede wszystkim ilość buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego (art. 6a ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Również wniosek o przyznanie płatności cukrowej powinien zawierać m.in. informację o ilości buraków cukrowych objętych umową dostawy, a przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego - art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. nr 92, poz. 638). Sąd I instancji stwierdził, że do dnia 30 czerwca 2006 r. skarżąca winna przedłożyć we właściwym biurze powiatowym ARiMR wszystkie dokumenty, z których wynikały jej uprawnienia do uzyskania płatności cukrowej za 2006 rok. Podstawowym dokumentem powinna być umowa dostawy buraków cukrowych, określająca ilość buraków przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni przedłożyła kopię warunkowej umowy dostawy, która nie spełniała wymogu wynikającego z art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz z art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. nr 92, poz. 638), nie określała bowiem w sposób nie budzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. W umowie wskazano bowiem, iż dodatkowa kontraktacja dokonana została pod warunkiem, że Producent Cukru - Cukrownia G. otrzyma od właściwych organów dodatkową kwotę cukru. W przypadku zaś gdy producent cukru nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru, zakontraktowana ilość buraków będzie traktowana jako buraki pozakwotowe. Sąd I instancji podniósł, że ostateczną datą składania dokumentów potwierdzających kwalifikowalność do płatności cukrowej był dzień 30 czerwca 2006 r. Do tego dnia nie było wiadome, czy buraki cukrowe objęte umową warunkowej dostawy zyskają status buraków kwotowych, a jeśli tak, to w jakiej ilości. Spełnienie odpowiednich warunków i złożenie dokumentów potwierdzających kwalifikowalność do płatności cukrowej po 30 czerwca 2006 r., w świetle art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 25 kwietnia 2006 r., jest niedopuszczalne. Dokonanej przez organ kwalifikacji warunkowej umowy dostawy nie sposób zmienić nawet wówczas, jeżeli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania pomocy producent cukru otrzyma w drodze decyzji administracyjnej dodatkową kwotę cukru, a więc ziści się warunek w postaci zaliczenia buraków objętych umową dostawy do kategorii buraków kwotowych. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie miało znaczenia, że producent cukru otrzymał przydział dodatkowej kwoty cukru przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania oddzielnej płatności z tytułu cukru. Sąd podniósł, iż dokonywanie jakichkolwiek zmian we wniosku po ostatecznym terminie składania wniosków nie jest możliwe, a organ, który otrzymałby zmianę wniosku o przyznanie płatności cukrowej nie mógłby jej uwzględnić. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że objęcie oddzielną płatnością z tytułu cukru buraków cukrowych, zakontraktowanych w warunkowej umowie dodatkowej kontraktacji, które na dzień złożenia wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru nie były cukrem kwotowym w rozumieniu art. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. - stanowi rażące naruszenie art. 143ba ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki (...), w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, a także art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003. B. G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 17a ust. 1 rozporządzenia /WE/796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania i wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 92, poz. 638), przez przyjęcie, że umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych na dostawy w kampanii cukrowniczej 2006/2007 zawarta w dniu 9 maja 2006 r., nie spełnia wymogów w/w przepisów, nie określając w sposób niebudzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego . W ocenie kasatora nie można zgodzić się z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że umowa dostawy nie określa w sposób niebudzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Zgodnie bowiem z wolą stron, dodatkowa kontraktacja dokonana została pod warunkiem, że producent cukru otrzyma od właściwych organów dodatkową kwotę cukru, a jeżeli producent nie otrzyma dodatkowej kwoty cukru, zakontraktowana ilość buraków traktowana będzie jako buraki pozakwotowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można zatem uznać, by umowa dostawy budziła wątpliwości w zakresie ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego, bowiem sposób ich wyliczenia został w umowie określony w sposób niebudzący wątpliwości. Tak skonstruowana umowa nie wymagała dla swej ważności uzupełnienia wniosku po dniu 30 czerwca 2006 r., a dla jej realizacji niezbędna była jedynie stosowna decyzja o przyznaniu dodatkowej kwoty cukru, która została wydana przed rozpoznaniem wniosku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej. To związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż NSA bierze pod uwagę z urzędu jedynie takie kwalifikowane wady postępowania, które stanowią o jego nieważności (wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe stwierdzenie do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zachodzi w niej żadna z wymienionych w tym przepisie wyjątkowych sytuacji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającgo szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE L 04.141.18 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. Nr 92, poz. 638), przez przyjęcie, że umowa dodatkowej kontraktacji buraków cukrowych, nie spełnia wymogów powyższych przepisów, nie określając w sposób niebudzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Przechodząc do oceny zasadności stawianych zarzutów zauważyć wypada, iż istota problemu występującego w niniejszej sprawie zasadza się na konieczności rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązującego prawa, producentowi rolnemu przysługuje płatność cukrowa jedynie od dostarczonych buraków cukrowych przeznaczonych na produkcję cukru kwotowego, czy również od buraków cukrowych dostarczonych z przeznaczeniem na produkcję cukru objętego systemem dodatkowej kwoty cukru, przyznanej producentom cukru w trybie określonym w art. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006. Rozważając kwestie przyznania rolnikom produkującym buraki cukrowe płatności bezpośrednich należy mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisami art. 32-38 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, tworzącymi podwaliny prawne pod wspólnotową regulację rynków rolnych, w tym wyodrębnionego rynku cukru, rynek produktów rolnych został wyraźnie oddzielony od innych towarów i produktów. Do głównych celów wspólnej polityki rolnej, określonych art. 33 Traktatu, należą m.in. zapewnienie odpowiedniego poziomu dochodów rolników, stabilizacja rynku produktów rolnych, zapewnienie zaopatrzenia, zapewnienie odpowiedniego poziomu cen płaconych przez konsumentów. Dla organizacji poszczególnych rynków rolnych wypracowano odmienne podstawy prawne, mechanizmy działania i instrumenty prawno-ekonomiczne, do których zaliczyć wypada ceny rolne, limitowanie rozmiarów produkcji rolnej, kwoty produkcyjne, premie, dopłaty, interwencyjny skup produktów rolnych. Wspomniane elementy szerokiego instrumentarium prawnego prawodawcy europejskiego są ze sobą - w ramach konkretnego rynku rolnego - ściśle powiązane, co powoduje, że sąd, rozstrzygając w sprawie przyznania np. dopłaty cukrowej producentowi rolnemu, nie może pomijać prawnego powiązania dostępności tych środków pomocowych z systemem określonych limitów produkcyjnych, lub kwot produkcji przez cukrownie produktu finalnego tj. cukru. Trzeba też mieć na uwadze, że powiązanie elementów systemu organizacji rynku rolnego w sektorze cukru następuje również w płaszczyźnie pionowej. Stosownie bowiem do treści Załącznika Nr VII lit. K) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 regulującego system pomocy bezpośredniej dla rolników, w stosunku do rynku cukru państwa członkowskie ustalają ilość, którą ma objąć kwota referencyjna każdego rolnika na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów (zawartych umów kontraktacji), w odniesieniu do roku gospodarczego. Gdy suma tych kwot przekracza w państwie członkowskim pułap wyrażony w tysiącach euro - określony w tabeli 1 Załącznika VII Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 - kwota przypadająca na każdego rolnika jest proporcjonalnie zmniejszana. Jednocześnie Rozporządzeniem Rady (WE) NR 318/2006 dotyczącym organizacji rynków w sektorze cukru powiązano ściśle limity produkcyjne surowców (buraków cukrowych) z limitami produkcyjnymi produktów ostatecznych (cukru). Wyrazem tego powiązania jest wyodrębnienie w art. 2 tegoż Rozporządzenia cukru kwotowego, tj. tej wielkości produkcji cukru, która jest przypisana do danego roku gospodarczego w ramach kwoty (limitu produkcji) przeznaczonej dla danego przedsiębiorstwa, cukru pozakwotowego, tj. takiego, który się we wspomnianych limitach nie mieści, oraz buraków kwotowych, tj. wszystkich tych buraków cukrowych, które są przetwarzane na cukier kwotowy. Stosownie natomiast do art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 limity produkcji cukru na poziomie krajowym i regionalnym, które są określone na poziomie europejskim w załączniku III Rozporządzenia, są następnie dzielone pomiędzy przedsiębiorstwa (cukrownie). Cukrownie te mogą następnie - w terminie do 30 września danego roku -wystąpić o przydzielenie dodatkowego limitu produkcji, jaki pozostaje w gestii danego państwa. Jest to jednak odrębny tryb postępowania. Istotne jest także to, że wedle art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006, w przypadku wyprodukowania przez cukrownie cukru ponad ustalony limit (pierwotny lub dodatkowy) państwa członkowskie pobierają od tychże cukrowni opłaty (o charakterze administracyjnych sankcji karnych). W tym kontekście, zawarte w art. 6 a) ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, powiązanie regulacji limitów produkcji cukru z przyznaniem pomocy dla producentów rolnych (w postaci dodatkowych dopłat - płatności cukrowych) za buraki kwotowe, powoduje, że mamy do czynienia z mechanizmem swoistych naczyń połączonych, zaś sytuacja ekonomiczno - prawna jednego z podmiotów obecnych na rynku cukru jest zależna od sytuacji drugiego podmiotu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy NSA podkreśla, iż opisane powyżej powiązanie na rynku rolnym producentów rolnych i przedsiębiorców (cukrowni) nie działa w obydwie strony jednakowo. Nie zawsze bowiem w sytuacji, gdy cukrownia będzie produkowała cukier kwotowy, producent, który wyprodukował buraki cukrowe przeznaczone na produkcję tego cukru otrzyma dopłatę, tj. świadczenie o charakterze pomocowo - socjalnym. Dlatego z faktu, że stosownie do art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru, Państwa Członkowskie mają możliwość zmiany, w ramach pewnych limitów, kwot przydzielanych przedsiębiorstwom produkującym cukier, nie można było wyprowadzać wniosku, iż taka ewentualna zmiana limitu tzw. cukru kwotowego, będzie powodowała jednocześnie możliwość ubiegania się o dopłaty bezpośrednie przez producentów buraków cukrowych, którzy zawarli warunkowe umowy kontraktacji, niemieszczące się w ramach pierwotnych limitów produkcji cukru kwotowego. Dzieje się tak, albowiem zgodnie z przepisami dotyczącymi przyznania świadczeń pomocowych dla rolników nie można stosować do przyznawania tych świadczeń regulacji pozwalających na dokonywanie poprawek (uzupełnień) wniosków po ich złożeniu. W szczególności konstrukcja prawna zawarta w art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 wskazuje wprost, że w odniesieniu do szczególnej kategorii środków pomocowych przeznaczonych dla rolników uprawiających buraki cukrowe, tj. oddzielnych płatności z tytułu cukru, ustanowionych na zasadach określonych w art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 stosuje się jedynie niektóre, enumeratywnie wymienione przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Pominięcie wśród tych przepisów art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zezwalającego na uzupełnianie, zmianę złożonego już wniosku i załączników, a także dostarczenia dodatkowych dokumentów niezbędnych dla rozpatrzenia sprawy, należy uznać za wyraźny sygnał ze strony racjonalnego prawodawcy unijnego, iż chciał on wyłączyć w sprawach o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu cukru możliwość uzupełniania przez nich wniosków, lub ich modyfikację. Chodzi zatem nie tyle o formalny zakaz "poprawiania" wniosków, lecz o konieczną w tym zakresie stabilizację w czasie konkretnych zobowiązań rolnika wobec producenta cukru. Zwrócić trzeba w tym miejscu uwagę na wyjątkowy charakter regulacji pozwalającej na przyznanie przez nowe Państwa Członkowskie rolnikom tej formy pomocy bezpośredniej. Świadczy o tym treść art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zgodnie z którym, jedynie w drodze odstępstwa od art. 143 b), nowe Państwa Członkowskie stosujące system jednolitych płatności obszarowych mogły zdecydować o przyznaniu rolnikom kwalifikującym się w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych także oddzielnej płatności z tytułu cukru za lata 2006, 2007 i 2008. Płatność ta była przyznawana w odniesieniu do okresu reprezentatywnego, który mógł być różny dla każdego produktu i obejmować jeden rok gospodarczy lub więcej lat gospodarczych spośród lat gospodarczych 2004/2005, 2005/2006 i 2006/2007 i który został określony przez państwa członkowskie przed dniem 30 kwietnia 2006 r. na podstawie obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów oraz objętych umowami o dostawy zawartymi zgodnie z art. 19 rozporządzenia (WE) nr 1260/2001 lub, w odpowiednich przypadkach, art. 6 rozporządzenia (WE) nr 318/2006. Oznacza to, że w przypadku tzw. dodatkowych płatności obszarowych wnioski rolników musiały być złożone odpowiednio wcześniej - do określonego terminu - i nie mogły być następnie modyfikowane, albowiem wówczas nowe Państwa Członkowskie UE, w tym Polska, nie otrzymałyby środków na ten cel z budżetu Wspólnoty. Z tego też względu wspomniany przepis art. 143 ba) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 wskazuje wprost, iż zawarte przez producentów rolnych (którzy chcieli otrzymać oddzielną płatność z tytułu cukru), umowy dostawy (kontraktacji), musiały dla swojej skuteczności spełniać wymogi z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. W szczególności we wnioskach, o których mowa, musiało zostać przez rolnika wyraźnie i z całą pewnością określone, czy cukier wyprodukowany z oddanych (w wykonaniu umowy kontraktacji lub dostawy) buraków będzie cukrem kwotowym, czy też pozakwotowym. W połączeniu z socjalnym - pomocowym, a zarazem wyjątkowym charakterem wspomnianych środków, powoduje to, że również w sferze systemowej oraz celowościowej, staje się zrozumiała niemożność przedstawiania przez rolników - ubiegających się o przyznanie pomocy - umów kontraktacji zawierających warunkowe klauzule co do charakteru cukru wyprodukowanego z dostarczonych przez nich buraków (tj. w zależności od przyznania za jakiś czas cukrowni dodatkowego limitu cukrowego). Reasumując, w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż prawodawca unijny, poprzez wskazanie w art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., w sposób enumeratywny niektórych jedynie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które mogą być stosowane do postępowania o przyznanie producentom buraków cukrowych oddzielnych płatności z tytułu cukru, przy jednoczesnym celowym pominięciu art. 15 rozporządzenia Rady (WE) 796/2004, stanowiącym o zmianie wniosku, wyłączył nie tylko instytucję zmiany wniosków o płatności cukrowe, ale także i możliwość występowania rolników (producentów buraków cukrowych) o przyznanie oddzielnej płatności z tego tytułu, już po uzyskaniu przez cukrownię dodatkowych limitów cukru w rozumieniu art. 8 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru. Przeciwny pogląd byłby nie do pogodzenia nie tylko ze wskazanym art. 142 a) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, ale także jest sprzeczny z ratio legis systemu regulacji rynku cukru, zasadzającego się na ścisłym i jak wskazano specyficznym powiązaniu przeznaczonych dla rolników oddzielnych płatności z tytułu produkcji buraków cukrowych z limitami produkcji cukru ustanowionymi dla producentów cukru. Uznanie za możliwe składanie przez producentów rolnych wniosków opartych na warunkowych umowach kontraktacji stanowiłoby usankcjonowanie prób obejścia - pośrednio wyprowadzanego z systemu przepisów wspólnotowych regulujących system przyznawania limitów dla producentów oraz dodatkowych płatności z tytułu wsparcia dla producentów buraków cukrowych - zakazu modyfikacji wniosku, który - stosownie do art. 17 a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 musi zawierać w chwili jego składania wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Zgodnie z art. 17 a) ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wniosek o przyznanie pomocy musiał jednoznacznie w chwili jego składania wskazywać, czy wytworzone w ramach realizacji umowy kontraktacji buraki cukrowe będą przeznaczone na wyprodukowanie cukru kwotowego, czy też pozakwotowego. Art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 - zezwalający na dokonywanie poprawek i zmian do pojedynczych wniosków o udzielenie pomocy, nie został bowiem - jak wskazano - wymieniony w art. 142 a) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 jako mogący mieć zastosowanie do postępowania w sprawie przyznania rolnikom oddzielnych płatności z tytułu cukru. Okoliczności te, jakkolwiek mogą (pozornie) sugerować, iż stanowią wytyczne co do postaci formalnej wniosku odnoszą się w istocie do prawnomaterialnych warunków otrzymania pomocy finansowej (dopłat). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że warunkowa umowa dostawy nr [...] nie spełnia wymogu wynikającego z art. 17a ust. 1 rozporządzenia (WE) 796/2004 oraz art. 7 ust. 2 pkt. 4 noweli ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ nie określała w sposób nie budzący wątpliwości ilości buraków cukrowych przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. okazał się bezzasadny. Kasator zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez przyjęcie, że umowa dodatkowej kontraktacji buraków nie spełnia wymogów powyższego przepisu. Sąd I instancji wskazał jednak, że warunkowa umowa dostawy nie spełniała warunków art. 7 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, a nie art. 7 ust. 2 pkt 2. Tak więc zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich jest bezzasadny, bowiem Sąd I instancji nie mógł dokonać ani błędnej wykładni tego przepisu, ani jego niewłaściwego zastosowania, skoro w ogóle się na ten przepis nie powoływał. W tej sytuacji można się jedynie domyślać, że skarżącemu prawdopodobnie chodziło o naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r. sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych). Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.