III SA/Łd 333/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w osobie: Sędziego NSA – Teresy Rutkowskiej po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. P. na wezwanie Gminy Ł. -Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za parkowanie bez uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania w Ł. postanawia odrzucić skargę III SA/Łd 333/08 Uzasadnienie Wezwaniem nr [...] z dnia [...] Zarząd Dróg i Transportu wezwał T. P. do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 50 złotych z uwagi na stwierdzenie parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania w Ł. i bez uiszczenia opłaty w wyżej wymienionym dniu. Pismem z dnia 7 lutego 2008 r. T. P. wniósł o anulowanie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. W uzasadnieniu swego pisma stwierdził, że stosowny bilet parkingowy wykupił i zgodnie z instrukcją umieścił go za przednią szybą pojazdu. W związku z powyższym stwierdził, że przedmiotowe wezwanie jest bezzasadne. Do swojego pisma T. P. załączył wezwanie do zapłaty z dnia [...] (z godz. 14:57) oraz bilet parkingowy nr 0023608/097 z dnia [...] upoważniający do postoju w godz. 14:37 – 15:07. Pismem z dnia 27 lutego 2008 r. (znak [...]) Zarząd Dróg i Transportu wyjaśnił, iż zgodnie z § 2 pkt 5 oraz § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Ł. oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu jej pobierania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr 333, poz. 2808 ze zm.) osoba parkująca pojazd samochodowy po zajęciu miejsca parkingowego, zobowiązana jest bezzwłocznie bez wezwania wnieść opłatę oraz wyłożyć w widocznym miejscu za przednia szybą pojazdu dowód potwierdzający jej wniesienie (bilet parkingowy, abonament lub kartę parkingową dla osób niepełnosprawnych). Organ wskazał przy tym, że w dniu 6 lutego 2008 r. pracownik Zarządu Dróg i Transportu podczas kontroli strefy płatnego parkowania o godz. 14:57 stwierdził, iż samochód marki Ford o numerze rejestracyjnym [...] parkował bez uiszczenia należnej opłaty za parkowanie. W związku z powyższym kontroler nałożył opłatę dodatkową za parkowanie tego samochodu oraz wystawił stosowne wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej. Odpowiadając dalej na pismo strony z dnia 7 lutego 2008 r. organ wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że kontroler stwierdził brak w widocznym miejscu za przednią szybą samochodu dowodu potwierdzającego uiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Powyższe potwierdza przedstawiona dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas tejże kontroli. W kolejnym piśmie z dnia 10 marca 2008 r. kierowanym do organu T. P. ponownie podniósł, że wykupił bilet parkingowy i położył go – zgodnie z instrukcją – na za przednią szybą pojazdu. Wniósł w związku z tym o pozytywne rozpatrzenie jego prośby o anulowanie opłaty dodatkowej. Odpowiadając na przedmiotowe pismo strony organ stwierdził, że strona nie podnosi w nim żadnych nowych faktów mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska wyrażonego w piśmie organu z dnia 27 lutego 2008 r. Organ wskazał przede wszystkim, że w momencie dokonywania przez pracownika organu dokumentacji fotograficznej bilet nie był umieszczony na widocznym miejscu w samochodzie. Do pisma tego organ załączył upomnienie wzywające do uregulowania należności, wskazując zarazem na możliwość wyegzekwowania przedmiotowej opłaty w drodze postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 8 maja 2008 r. T. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł. polegającą na wezwaniu skarżącego do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania i egzekwowaniu tej należności w sytuacji, gdy jest to sprzeczne z prawem. Skarżący zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej czynności poprzez odmowę wzięcia pod uwagę przedstawionych dowodów, a w szczególności posiadania przez skarżącego biletu potwierdzającego uiszczenie opłaty za parkowanie. Dalej wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b, art. 13f i art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 pkt 5 i § 4 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. i z dnia [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Ł. oraz opłat za parkowanie w tej strefie i sposobu jej pobierania poprzez bezzasadne przyjęcie, że wymierzenie opłaty dodatkowej następuje w przypadku nieumieszczenia biletu potwierdzającego uiszczenie opłaty w widocznym miejscu podczas, gdy zgodnie z wymienionymi przepisami nałożeniu opłaty dodatkowej podlega nieuiszczenie opłaty zasadniczej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności Zarządu Dróg i Transportu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał raz jeszcze, iż opłatę dodatkową pobiera się za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Nie ma natomiast żadnego przepisu, który pozwalałby nakładać kary za brak wyłożenia biletu parkingowego pod przednią szybą, choć Zarząd Dróg i Transportu powołując się na tą uchwałę Rady Miasta Ł. dochodzi do przeciwnego wniosku. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg i Transportu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W jej uzasadnieniu organ podniósł, iż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej stanowi czynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ wskazał, iż ratio legis tego przepisu było objęcie nim tylko tych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie mogą podlegać kontroli na etapie innych postępowań, w tym na etapie postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego. Organ podniósł również, iż podziela pogląd doktryny, iż czynność naliczania opłaty dodatkowej podlega konkretyzacji w tytule wykonawczym stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a możliwość podjęcia obrony praw strony staje się możliwa dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego i dlatego skarga na wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej jest przedwczesna i jako niedopuszczalna na tym etapie postępowania powinna być odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Skarżący wniósł skargę na wezwanie z dnia [...] (Nr [...]) Zarządu Dróg i Transportu do wniesienia opłaty dodatkowej. Charakter tego wezwania podlega więc ocenie z punktu widzenia powyższego artykułu, który stanowi katalog aktów i czynności podlegających kognicji sadów administracyjnych. Z pewnością zaskarżone wezwanie nie jest decyzją, nie jest tez postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3. Nie stanowi również żadnego z aktów wymienionego w art. 3 § 2 pkt 5, pkt 6 i pkt 7. W tej sytuacji rozważenie wymaga jedynie, czy zaskarżone wezwanie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy). W ocenie sądu przyjęcie takiego stanowiska byłoby nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (pkt 1 tego przepisu). W świetle zaś art. 13 f ust. 1 powoływanej ustawy "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (ust. 2). Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (ust. 3). Stosownie do art. 40d ust. 2 ww. ustawy, opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 29a ust. 1 i ust. 2 i art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza powyższych przepisów prowadzi w ocenie Sądu do postawienia wniosku, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji, czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. W tej sytuacji faktycznej i prawnej, skoro jak wykazano wyżej zaskarżone wezwanie nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 uzasadnione jest odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a. Nadmienić w tym miejscy należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym, gdzie strona również kwestionowała zasadność nałożenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu bez uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, zajął już wcześniej podobne stanowisko, odrzucając skargę z uwagi na jej niedopuszczalność (por. wyrok z dnia 24 maja 2007 r., sygn., akt III SA/Łd 193/07). Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu. r.a.