II OSK 300/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 232/08 w sprawie ze skargi Z.i B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 232/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 4 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał Z. B. i B. B. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej - wiaty, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr 1496 położonej w K. gmina K. Decyzję doręczono Z. B. i B. B. w dniu 2 lipca 2007 r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2007 r., Z. B. wniosła do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji, składając równocześnie odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podała, że przedmiotowa decyzja dotarła do Warszawy w pierwszych dniach lipca, a więc w okresie wakacyjnym, kiedy skarżąca przebywała poza Warszawą i dlatego nie mogła się zapoznać z decyzją. Wskazała, że listy polecone wrzucane są do jej skrzynki pocztowej, ponieważ wyraziła na to zgodę. Decyzję z dnia [...] 2007 r. przeczytała po powrocie z wakacji, tj. 18 sierpnia, a wtedy minął już 14 - dniowy termin odwołania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 59 § 2 i art. 134 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia w/w odwołania. Organ II instancji wskazał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 lipca 2007 r. Decyzja została dostarczona za pomocą przesyłki za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru widnieje podpis Z. B. wraz z datą 2 lipca 2007 r., zatem strona mogła się z decyzją zapoznać. Organ stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Z. B. wniosła o zmianę zaskarżanego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca podała, że na początku lipca była na urlopie wraz z matką, która w czasie wyjazdu poważnie zachorowała na chorobę nowotworową. Skarżąca podniosła, że była bardzo zdenerwowana chorobą matki, gdyż kilka lat wcześniej na tę samą chorobę zmarł jej mąż. Na skutek stresu miała kłopoty z pamięcią i dlatego wydawało jej się, że list został wrzucony do skrzynki pocztowej, gdy tym czasem odebrała go w dniu wyjazdu na urlop. Następnie zaczęła się choroba matki i dlatego nie zdążyła złożyć odwołania od przedmiotowej decyzji. Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie napisała o chorobie matki oraz problemach ze stresem i pamięcią ponieważ są to sprawy bardzo prywatne, a powody umieszczone we wniosku wydały się jej wystarczające. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 58 k.p.a. Sąd stwierdził, że strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niej niezależna. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. Ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. W ocenie Sądu organ administracji w uzasadnieniu postanowienia dokonał prawidłowej analizy argumentów przedstawionych przez skarżącą. Wskazał na sprzeczność oświadczenia skarżącej oraz danych ze zwrotnego poświadczenia odbioru, dotyczących terminu doręczenia spornej decyzji. Prawidłowo zauważył, że przesyłka nie mogła zostać wrzucona do skrzynki, gdyż wymagała zwrotnego poświadczenia odbioru. A zatem, organowi nie można zarzucić przekroczenia swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, iż skarżąca w skardze nie kwestionuje ustaleń organu administracji, jedynie podaje nowe okoliczności usprawiedliwiające, jej zdaniem, uchybienie terminu (chorobę matki, stres z tym związany). Fakty te jednak nie były znane organowi w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i organ nie mógł się do nich odnieść. Zdaniem Sądu, nawet gdyby skarżąca powołała się na te zdarzenia, to brak byłoby podstaw do uwzględnienia wniosku, gdyż nie stanowiły one przeszkody, której strona nie mogła usunąć, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. B., reprezentowana przez radcę prawnego J. G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nie rozpatrzenie skargi w granicach danej sprawy i z pominięciem oceny przyczyn uprawdopodobniających brak winy skarżącej w uchybieniu terminu; 2. art. 141 § 4 w związku art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 58 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a przez to brak jej wszechstronnego rozpatrzenia z pominięciem oceny okoliczności podniesionych przez skarżącą, wskazujących na brak winy w uchybieniu przez nią terminu do wniesienia odwołania; 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy nie zostały poddane ocenie i wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zdarzenia, wskazywane przez skarżącą jako przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Z. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała argumentację Sądu aprobującą pogląd, że pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą, które uprawdopodobniają brak jej winy w uchybieniu terminu i nie poddanie ich ocenie, stanowi rozpatrzenie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie akt sprawy. Okoliczności faktyczne wskazane jako przyczyny uprawdopodabniające uchybienie bez winy strony terminu do wniesienia odwołania nie były poddane gruntownej analizie przez organ administracyjny. Skarżąca podkreśliła, że nie jest osobą z wykształceniem prawniczym, a w sprawie występowała bez profesjonalnego pełnomocnika i w związku z tym podniesione w skardze do WSA przyczyny uchybienia terminu, których Skarżąca nie powołała wcześniej z uwagi na nieświadomość ich doniosłości prawnej, powinny podlegać ocenie organu, a następnie ocenie Sądu. Skarżąca dochowała należytej staranności składając wniosek w wymaganym terminie wraz z odwołaniem tj. z dopełnieniem czynności, której terminowi uchybiła. Skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu nie napisała o chorobie matki oraz problemach ze stresem i pamięcią, bowiem potraktowała to jako kwestię na tyle prywatną, że nie wypadało jej podnosić. Skarżąca za nieuprawnione uznała stwierdzenie Sądu, że powyższe zdarzenia nie stanowią przeszkody, której strona nie mogła usunąć przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, gdyż Sąd nie badał wpływu tych zdarzeń jako podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, a wcześniej oceny tych przyczyn powinien dokonać organ wydający zaskarżone postanowienie. Zdaniem skarżącej, strona działająca bez wsparcia prawnika nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z nieznajomością przepisów procedury administracyjnej. Organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Jak stanowi art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z § 2 tego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności dla której przewidziany był termin. Instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadkach, gdy strona dokonuje określonej czynności z uchybieniem terminu ustanowionego dla tej czynności. Warunkiem skuteczności wniosku o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminu. Strona składająca wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności powinna powołać się na okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminu procesowego - obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z 14 stycznia 1972 r., sygn. akt II CRN 448/71, OSPiKA 1972/7-8/144). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia z dnia 6 października 1998 roku, sygn. akt II CKN 8/98, LEX nr 50679). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku, (sygn. akt IV SA 1153/96, LEX nr 45637), brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Wprawdzie brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego, lecz jednocześnie uprawdopodobnienie winno dotyczyć takich okoliczności, które pozwalają na przyjęcie braku winy strony w uchybieniu terminu. Okoliczności przedstawione przez Zenobię Biedrzycką we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie P. z dnia [...] 2007 r. nie uprawdopodobniają braku winy skarżącej w uchybieniu tego terminu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ocena okoliczności dokonana przez organ administracji nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów. Organ zasadnie uznał sprzeczność oświadczenia skarżącej – w kwestii wrzucenia przesyłki zawierającej decyzję do skrzynki - z danymi znajdującymi się na zwrotnym poświadczeniu odbioru, z których wynika data doręczenia skarżącej decyzji. Skarżąca – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - nie kwestionowała w skardze powyższych ustaleń organu, a jedynie wskazywała na nowe okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu, tj. chorobę matki oraz kłopoty z pamięcią. Należy podkreślić, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż okoliczności podniesione przez Zenobię Biedrzycką dopiero na etapie składania skargi do sądu administracyjnego nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ, gdyż nie były znane organowi w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Z tych względów nie jest trafny zarzut skarżącej, że organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji winny dokonać oceny tych przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które skarżąca podniosła dopiero w skardze do Sądu. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie uprawdopodobniła przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2007 r. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż choroba matki skarżącej mogła być okolicznością uniemożliwiającą wniesienie odwołania, to i tak skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających chorobę matki w trakcie pobytu na wakacjach w lipcu 2007 r. Zaświadczenie złożone przez skarżącą wraz ze skargą do Sądu pierwszej instancji stwierdzające chorobę jej matki, dotyczy grudnia 2007 r. W tym stanie rzeczy za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, art. 58 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Pamiętać należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.