I OSK 264/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 956/08 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy - na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) i art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku H. K. z dnia [...] lipca 2007 r. odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w W. przy ulicy Ż. na rzecz H. K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ww. lokal mieszkalny został przyznany R. K. tj. mężowi H. K. decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Toruniu nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej i przekwaterowania się do kwatery zastępczej z uwagi na nieuiszczanie opłat za używanie ww. kwatery stałej i opłat pośrednich. W dniu 1 września 1998 r. zmarł R. K., ale w lokalu zamieszkuje nadal H. K. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. H. K. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy o przepisanie na nią mieszkania jako głównego lokatora. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. została poinformowana, że nie ma takiej możliwości. Jednocześnie zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwolnienia i opróżnienia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu położonego w W. przy ulicy Ż., w wyniku czego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy orzekł o opróżnieniu zajmowanego przez H. K. lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni, uiszczeniu opłat za lokal oraz odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat należnych za lokal mieszkalny. Po rozpatrzeniu odwołania H. K., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nierozpoznanie wniosku o uregulowanie stanu prawnego zajmowanego lokalu mieszkalnego. W następstwie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2007 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikających z art. 23 ust 1 a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, ponieważ powyższy przepis dotyczy lokalu przyznanego decyzją przydziału osobnej kwatery stałej natomiast lokal, który zajmuje H. K. posiada status kwatery zastępczej. Po rozpatrzeniu odwołania H. K. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Rozpatrując skargę H. K. na powyższą decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Sąd wskazał, iż art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw - będący materialną podstawą zaskarżonej decyzji - stanowi, iż w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (t.j. do 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przydzielony mężowi skarżącej lokal mieszkalny posiada status kwatery zastępczej, a więc nie został przyznany decyzją przydziału osobnej kwatery stałej. Wobec tego uznać należy, iż nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z brzmienia art. 23 ust. 1 a, a zatem organ słusznie uznał, że nie jest możliwe wydanie skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu położonym w W. przy ulicy Ż. w trybie art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw. Sąd podkreślił również, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) obowiązujące, nie w dacie śmierci męża - emeryta wojskowego, ale przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, które nie zezwalały na rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o zachowaniu uprawnień do kwatery. Od powyższego wyroku H. K. w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na zastosowaniu art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) zamiast art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowy lokal skarżąca zajmuje od ponad 10 lat, uiszcza za niego należne opłaty i mieszkałaby w tym lokalu nadal gdyby nie pismo z Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddziału Regionalnego w Bydgoszczy z 2007 r., w którym to poinformowano skarżącą o możliwości nabycia na własność tego lokalu. Skarżąca w dobrej wierze odpowiedziała pozytywnie na otrzymane pismo, jednakże w wyniku tego otrzymała następne pismo WAM - Oddziału Regionalnego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r., iż zajmuje ona lokal mieszkalny bez tytułu prawnego od daty śmierci męża. Następnie odmówiono skarżącej wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, a Sąd I instancji potwierdził słuszność rozstrzygnięć organów wojskowych. Organy te oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, który to nie daje uprawnienia skarżącej do zamieszkiwania w ww. lokalu, tymczasem zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci męża skarżącej tj. w dniu 1 września 1998 r. skarżąca z mocy prawa nabyła prawo do zajmowanej kwatery po śmierci męża. Jak podkreśliła skarżąca przepis art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (w odróżnieniu od art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw) nie różnicuje uprawnień do zajmowania lokalu przez członków rodziny zmarłego wojskowego od rodzaju zajmowanej kwatery. W ocenie skarżącej jej wniosek z dnia [...] lutego 2008 r. o ustalenie prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym stanowiącym kwaterę zastępczą, powinien zostać rozpatrzony według stanu prawnego obowiązującego w dniu, w którym wystąpiło zdarzenie - fakt prawny, z którym wiążą się określone skutki prawne. Zdarzeniem tym jest śmierć męża skarżącej, a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie ma, obowiązujący w dniu 1 września 1998 r., art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który to przepis nadawał uprawnienie - prawo do kwatery (bez rozróżnienia jakiej, czy stałej, czy zastępczej) wszystkim zamieszkałym w tej kwaterze członkom rodziny żołnierza, emeryta lub rencisty wojskowego, uprawnionym do wojskowej renty rodzinnej. W tej sytuacji należy uznać, iż skarżąca nabyła prawo do zamieszkiwania w kwaterze zastępczej po śmierci męża, a decyzja administracyjna, którą w myśl art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stwierdza się to uprawnienie ma jedynie deklaratoryjny charakter, czyli potwierdza nabyte prawo, a nie tworzy nowy stan prawny. Skarżąca wskazał, iż zarówno organy wojskowe rozpatrujące jej sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadniły dlaczego ich zdanie w sprawie zastosowanie ma art. 23 ust. 1 a i 1 b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, a nie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze kasacyjnej podkreślono również, iż zasada ochrony praw nabytych obejmuje zarówno prawa nabyte na podstawie przepisów ustawy przed zgłoszeniem wniosku o ich stwierdzenie, jak i prawa nabyte w drodze decyzji stwierdzającej nabycie tych praw w oparciu o przepisy ustawy. Decyzja ta ma bowiem jedynie deklaratoryjny charakter. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę (art. 188 p.p.s.a.). W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie wskazany wyżej przypadek, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2008 r. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) zamiast art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Należy zauważyć co prawda, iż tak sformułowany zarzut jest błędny, bowiem w przedmiotowej sprawie zastosowanie mógł mieć jedynie art. 23 ust. 2, a nie ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz z istoty samej sprawy jednoznacznie wynika, iż stronie skarżącej chodziło właśnie o ust. 2 ww. przepisu, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny wskazaną nieścisłość potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską, a za właściwą podstawę zaskarżenia przyjął art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej "ustawą o zakwaterowaniu"). Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej jest o tyle zasadny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczywiście naruszył przepis prawa materialnego - art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (zwanej dalej "ustawa zmieniającą") - tyle tylko, że nie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, ale niewłaściwą wykładnię. Należy bowiem stwierdzić, iż przepis ten jako przepis przejściowy reguluje stosunki prawne, które powstały przed wejściem w życie nowelizacji, a których skutki prawne trwają również po jej wejściu w życie, tak więc bez wątpienia znajduje zastosowanie także do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Znowelizowane przepisy nie mogą jednak naruszać zasady ochrony praw nabytych, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Nowe regulacje prawne powinny chronić prawa nabyte, bowiem poza pewnymi wyjątkami uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu., Wyd. Liber, Warszawa 2009, s. 61). W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci R. K. tj. męża skarżącej i emerytowanego wojskowego (czyli w dniu 1 września 1998 r.) - w razie śmierci emerytowanego żołnierza zawodowego zwolnionego z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, prawo do kwatery nabywali wspólnie zamieszkali w kwaterze z emerytem w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej. Prawo do kwatery zatem z mocy samego wskazanego wyżej przepisu przysługiwało bliskim zmarłego emerytowanego wojskowego, o ile spełnione zostały takie przesłanki jak: wspólne zamieszkiwanie oraz uprawnienie do wojskowej renty rodzinnej. H. K., wdowa po zmarłym emerytowanym żołnierzu, wspólnie z nim zamieszkująca i uprawniona do wojskowej renty rodzinnej, spełniała zatem wszystkie warunki określone w omawianym art. 23 ust. 2, dlatego też z mocy samego prawa nabyła po śmierci męża prawo do zamieszkiwanej kwatery. Faktu tego nie może zmienić nawet późniejsza zmiana przepisów, na którą powołały się organy oraz Sąd I instancji. Nie można wykładni art. 23 ust. 1a ustawy zmieniającej dokonywać w sposób, któryby niweczył prawa nabyte, skoro jak już powiedziano H. K. na mocy art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 września 1998 r.) nabyła prawo do zajmowanej dotychczas kwatery. Dlatego też z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie tu orzekającym - przez określenie "kwatera" użyte w art. 23 ust. 1a ustawy zmieniającej należy rozumieć zarówno kwaterę stałą jak i kwaterę zastępczą. Za takim rozumieniem wskazanego pojęcia przemawia również fakt, iż zgodnie z definicją zawartą w słowniczku, dodanym przez ustawę zmieniającą do ustawy o zakwaterowaniu, przez obie kwatery rozumie się lokal mieszkalny przeznaczony na zakwaterowanie żołnierza służby stałej, przy czym kwatera zastępcza ma powierzchnię użytkową podstawową mniejszą od minimalnej normy tej powierzchni przysługującej żołnierzowi służby stałej. Różnica ma zatem jedynie przedmiotowy, a nie podmiotowy charakter. Rozróżnianie pojęć kwatery stałej i kwatery zastępczej na tle art. 23 ustawy zmieniającej jest więc nieuzasadnione, zwłaszcza kierując się powołaną wyżej konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Podkreślić jednocześnie należy, iż ustawodawca w art. 23 ustawy zmieniającej bardzo niekonsekwentnie używa pojęć na określenie lokalu mieszkalnego. W ust. 1 mówi bowiem o kwaterze stałej, a w ust. 1a, który wynika z regulacji ust. 1, o lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą. Wskazana niekonsekwencja znajduje wyraz również w przepisach ustawy o zakwaterowaniu, gdzie w art. 23 ust. 1, 2 i 3 kolejno użyte zostały określenia: prawo do kwatery, prawo do zajmowania kwatery stałej, prawo do kwatery (lokalu mieszkalnego). Uznać zatem należy, iż w tym stanie rzeczy wykładnia językowa może prowadzić do nieuzasadnionych i niezamierzonych przez ustawodawcę rozróżnień, dlatego też w niniejszej sprawie należało zastosować wykładnię funkcjonalną, która jak to już wcześniej wskazano uwzględniać winna zasadę ochrony praw nabytych i regulację obowiązującą w dniu śmierci R. K. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym doszedł do przekonania, że art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, będący w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą orzekania organów administracji publicznej, należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on zarówno do kwatery stałej jak i kwatery zastępczej. Ten pogląd będą miały na uwadze organy ponownie rozpatrując sprawę. Wobec powyższych rozważań zaskarżony wyrok należało uznać za wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przy tym naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.