I SA/Wa 559/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie usługi opiekuńczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] przyznającą S.K. świadczenie z pomocy społecznej w formie usługi opiekuńczej – gospodarczej w zakresie pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., przez 5 dni roboczych po 2 godziny dziennie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. przyznał S.K. świadczenie z pomocy społecznej w formie usługi opiekuńczej – gospodarczej w zakresie pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., przez 5 dni roboczych po 2 godziny dziennie wskazując, że usługi będą świadczone przez Polski Komitet Pomocy Społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S.K., reprezentowana przez pełnomocnika J.K., kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a zwłaszcza niemożność świadczenia usług opiekuńczych przez siostrę J.K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że S.K. nie pracuje zawodowo, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i z tego tytułu jest całkowicie niezdolna do pracy. Prowadzi ona samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, przy czym korzysta z pomocy siostry w czynnościach dnia codziennego. S.K. utrzymuje się z renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł. Uzyskiwany dochód przekracza zaś ustawowo określone kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Organ odwoławczy wskazał, że jednym z zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanym przez gminy jest - zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i podkreśliło, że przepis ten określa przesłanki, które stwarzają podstawę do uzyskania pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przesłanką taką jest konieczność zapewnienia osobie samotnej pomocy z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn. Pomoc taka może być również przyznana osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Organ drugiej instancji zaznaczył, że S.K. jest osobą samotną, która z powodu choroby wymaga pomocy innych osób. Nie posiada ona krewnych w linii prostej, a jedyną bliską osobą jest jej siostra J.K.. S.K. wypełnia więc przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ jest osobą samotną, tj. zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy – osobą samotnie gospodarującą, niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych, nie posiada ona rodziny, tj. zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy – osób spokrewnionych lub niespokrewnionych pozostających z nią w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujących i gospodarujących, zaś stan jej zdrowia wymaga pomocy innych osób. Wspólnie niezamieszkujący wstępni i zstępni nie mogą takiej pomocy jej zapewnić. Osoba pomagająca S.K. – J.K. jest osobą z nią spokrewnioną, ale w linii bocznej, nie jest członkiem jej rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, ani też jej wstępnym lub zstępnym. W tej sytuacji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie przyznał S.K. usługi opiekuńcze. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że przyznając pomoc jako podmiot świadczący usługi wskazano Polski Komitet Pomocy Społecznej, wyłoniony w drodze zamówienia publicznego. Przyznane świadczenie zostało już zrealizowane, wobec czego nie ma obecnie możliwości zmiany jego realizatora. W przypadku ewentualnego ponownego rozpoznawania sprawy usług opiekuńczych na rzecz strony, w ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość realizacji świadczenia przez J.K. i swoje stanowisko stosownie uzasadnić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła – reprezentowana przez J.K. – S.K.. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy orzekające w sprawie "narzuciły" pomoc osób trzecich, które nie radzą sobie z chorą i nie są właściwie przygotowane do udzielania tej pomocy. W ocenie skarżącej pomoc powinna być świadczona przez jej siostrę J.K., a nie przez Polski Komitet Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać trzeba, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 11 tej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - należy między innymi organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych - w myśl art. 50 ust. 1 wskazanej ustawy - przysługuje zaś osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że S.K. spełnia przesłanki określone w powołanym art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i przyznały jej pomoc w formie usługi opiekuńczej – gospodarczej w zakresie - pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, od dnia 1 września 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., przez 5 dni roboczych po 2 godziny dziennie, wskazując jednocześnie, że usługi będą świadczone przez Polski Komitet Pomocy Społecznej. W ocenie Sądu ustalenia organów w powyższej kwestii nie budzą zastrzeżeń. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie jednoznacznie bowiem wynika, że S.K. jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej, nieposiadającą rodziny, o której mowa w art. 6 pkt 14 tej ustawy oraz że z powodu choroby wymaga ona pomocy innych osób. Skarżąca spełnia więc warunki z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Przyznając pomoc w formie usług opiekuńczych organy administracji publicznej nie uwzględniły jednakże faktu, że skarżąca wnioskowała, aby powyższe usługi opiekuńcze świadczone były przez jej siostrę J.K., a nie przez osobę trzecią. Wynika to wyraźnie z protokołu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 28 czerwca 2007 r., gdzie zaznaczono, że S.K. oczekuje, iż pomoc świadczona będzie przez jej siostrę J.K., osobę jej najbliższą, do której ma bezgraniczne zaufanie i która – w ocenie skarżącej - zapewni jej pomoc najlepszą i najwłaściwszą. Skarżąca odmawia natomiast usług, które miałyby być realizowane przez inne, obce osoby. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. przyznającą świadczenie okoliczność powyższą zupełnie pominął. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że realizację pomocy usługowej OPS zleca wyłonionym w drodze zamówienia publicznego podmiotom zewnętrznym oraz że w przypadku usług opiekuńczych świadczonych na obszarze działania filii nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w W. realizatorem jest Polski Komitet Pomocy Społecznej. Organ zaznaczył, że do zadań Ośrodka należy wskazanie osoby potrzebującej pomocy, określenie jej zakresu i odpłatności, a także kontrola jakości świadczonych usług. Ośrodek nie ma natomiast wpływu na dobór pracowników zatrudnianych przez Polski Komitet Pomocy Społecznej. Prezydent W. w treści decyzji w żaden sposób nie wyjaśnił jednakże dlaczego przyznając S.K. pomoc w formie usług opiekuńczych, nie uwzględnił wniosku strony, aby wskazana pomoc świadczona była przez jej siostrę. Zaznaczyć należy, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość zlecania realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej określonym podmiotom, po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert (art. 25 ustawy). Zgodnie z art. 25 ust. 1 organy administracji rządowej i samorządowej, zwane dalej "organami", mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania - organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej, zwanym dalej "podmiotami uprawnionymi". Katalog podmiotów określony w powołanym przepisie ma jednakże charakter przykładowy i nie ma przeszkód, aby zlecenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej nastąpiło na rzecz osoby fizycznej (w rozpoznawanej sprawie - na rzecz siostry skarżącej). Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, organy pomocy społecznej udzielając pomocy powinny mieć na względzie dobro osoby ubiegającej się o daną pomoc. W ocenie Sądu przyznając S.K. świadczenie, w istocie niezgodne z jej wolą, organ powinien był należycie uzasadnić zajęte stanowisko. Tymczasem - jak wyżej wskazano - z treści decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika co było przyczyną nieuwzględnienia wniosku strony, aby pomoc świadczona była przez jej siostrę J.K.. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie odniosło się do powyższej kwestii, pomijając zarzuty i wnioski strony zawarte w odwołaniu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, co skutkuje ich uchyleniem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.