II SA/Rz 164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 164/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów dla działki nr 333/1 o pow. 0,7912 ha i wartości 65,96 punktów szacunkowych stanowiącej własność K. J.; projekt scalenia gruntów dla działki nr 333/2 o pow.0,2499 ha i wartości 22,49 punktów szacunkowych dla Z. P. oraz orzekającą o przeniesieniu działki nr 1081 o pow. 0,715 ha i wartości 14,09 pkt szacunkowych z gospodarstwa S. S. do gospodarstwa K. J.; obowiązku wpłaty na rachunek Urzędu Gminy B. tytułem otrzymania gruntów o większej wartości niż przed scaleniem przez K. J. kwoty 2966,89 zł.; obowiązku wypłaty z budżetu Gminy B. tytule, zmniejszenia powierzchni gospodarstwa S. S. kwoty 530 zł. W podstawie prawnej organ podał art. 3 ust. 1 i 2, art.27 ust. 3, art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) w zw. z art. 58 ustawy z dnia 21 stycznia 2000r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej 9Dz. U. nr 12, poz. 136 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Burmistrz Gminy zatwierdził projekt scalenia gruntów dla działki nr 333/1 o pow. 0,7912 ha i wartości 65,96 pkt szacunkowych stanowiącej własność K. J.; projekt scalenia gruntów działki nr 333/2 o pow. 0,2499 i wartości 22.49 pkt szacunkowych dla Z. P.; orzekł o przeniesieniu działki nr 1081 o pow. 0,715 ha i wartości 14,09 pkt szacunkowych z gospodarstwa S. S. do gospodarstwa K. J.; oraz o obowiązkach finansowych wymienionych osób. Aktualnie zaskarżoną decyzję wydano w związku z częściowym uchyleniem decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B. przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2006r. wniósł Z. P., w którym zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy działki nr 337 domagając się pozostawienia w starych granicach. Sołtys jako przewodniczący komisji scaleniowej i Burmistrz działali stronniczo, gdyż dobrze uprawione pole zamierzają dać K. J. żonie sołtysa, a pole skarżącego przesunąć na ugory. W wyniku scalenia został pozbawiony dojazdu do działki i wniósł o wyznaczenie drogi dojazdowej. Zaznaczył, że przed scaleniem miał 19 działek, a po scaleniu ma 11 działek i chce zostać na swojej działce, do którą ma zapisaną w księgach wieczystych. Ugór powinna dostać K. J., bo ma odpowiedni sprzęt rolniczy, a skarżący nie ma sił, ani środków na taką pracę. Posiadał też działkę o pow. 26 arów zasadzoną drzewami, ale komisja scaleniowa odmówiła utworzenia drogi dojazdowej, drzewa wyciął, a w zamian otrzymał działkę o pow. 18 arów w podmokłym terenie. Stwierdził, że biedni ludzie zostali przez komisję scaleniową źle potraktowani. Kolegium nie uznało za uzasadnione zarzuty odwołania. W decyzji z dnia [...] stycznia 2006r. Kolegium stwierdziło, że pierwotnie organ pierwszej instancji przewidywał przydzielenie Z. P. działkę nr 336 o pow. 0,2499 ha. na skutek zmiany komisyjnej działka nr 336 została przydzielona K. J. W konsekwencji "odchyłka" na gruntach K. J. uległa powiększeniu z 66,13 do 88,62. Natomiast w tej korelacji powiększona została odchyłka na gruntach Z. P. z 0,65 do - 21,60. Takie działanie Kolegium uznało za niezgodne z zapewnioną konstytucyjnie ochroną własności i celami postępowania scaleniowego, zmierzającego do wydzielenia gruntów o podobnej wartości powierzchniowej, czy też klasowej i punktacyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu zaproponowano skarżącemu działkę nr 333/2 o pow. 2499 i wartości 22.49 pkt szacunkowych. Przywrócono sytuację odpowiadającą pierwotnie planowanej i pozostającą w zgodności z żądaniem skarżącego w pierwotnie złożonym odwołaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że prowadzenie prac scaleniowych nie musi prowadzić do zachowania dotychczas istniejących rozwiązań w zakresie posiadania gruntów. Skarżący otrzymał grunty o wartości szacunkowej sprzed wszczęcia postępowania scaleniowego. W skardze do Sądu skarżący Z. P. podał, że jest niezadowolony z decyzji, gdyż właścicielką jego gruntu jest nadal K. J. żona sołtysa i przewodniczącego komisji scaleniowej. Wszyscy odmawiają zwrotu jego działki, która jest działką użytkowaną rolniczo od wielu lat, jest jego własnością wpisaną w księgach wieczystych i nie m takiego prawa, aby odebrać własność. Działki otrzymał z drugiej strony wsi. Przed scaleniem był właścicielem 19 działek o pow. 5 ha, a teraz 12 o pow. 3 ha i to otrzymał same ugory. Zły stan zdrowia uniemożliwia mu prowadzenie ciężkich prac na ugorze. Zwrócił się o przydzielenia pola w starych granicach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a., lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Punktem wyjścia dla analizy legalności zaskarżonej decyzji jest przepis art. 62 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 k.p.a. definiuje współuczestnictwo formalne, co należy odnosić do wielości spraw administracyjnych łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu. Z prawnego punktu widzenia skutkiem współuczestnictwa formalnego jest to techniczne (procesowe) połączenie czynności procesowych. W takim postępowaniu podejmuje się tyle decyzji ile spraw połączyło się w jednym postępowaniu. Każda ze stron będzie adresatem decyzji w tej sprawie, a tylko czynności postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji są wspólne. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od takiej decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 6 wydanie" C.H. BECK Warszawa 2004r. str. 351). W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. sygn. akt [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi B. gm. B. o ogólnym obszarze 561.0200 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę Biura Geodezji i Terenów Rolnych w R. Z punktu widzenia formalnego wydana przez Wójta Gminy B. decyzja o zatwierdzeniu scalenia zawiera szereg indywidualnych decyzji i w tym przypadku przyjęcie współuczestnictwa formalnego wydaje się być zasadne w kontekście przesłanek wymienionych w art. 62 k.p.a. gdyż w jednym postępowaniu, w jednej decyzji od strony formalnej rozstrzyga się o wielu sprawach różnych podmiotów. Przyjęcie tej koncepcji wywołuje również określone skutki w aspekcie granic prowadzonego postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 pkt k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA 21.12.1987r. sygn. akt IV SA 907/87 i wyrok NSA z 17.09.1990r. sygn. akt III SA 647/90 w B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 6 C.H. BECK str. 593 Warszawa 2004r.) Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący pierwsze odwołanie z dnia [...] września 2005r. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] wniósł [...] września 2005r. W odwołaniu tym skarżący zwrócił się o przywrócenie 25 arów na jego działce nr 336 położonej w B. Kolegium rozpoznając odwołanie zasadnie stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy orzekająca o scaleniu gruntów dla Z. P. narusza przepisy prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 173, poz. 1749 ze zm.) uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Ta zasada w stosunku do skarżącego w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. została złamana, bowiem różnica wartości gruntów przed scaleniem i po scaleniu wynosiła minus 21.60 punktów szacunkowych. Działka nr 336 o pow. 0,24 99 na skutek zmian komisyjnych została przydzielona K. J. Uwzględnienie odwołania Z. P. znalazło wyraz procesowy, gdyż decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt I.3. sentencji decyzji uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej przyznania K. J. zam. [...] działki nr 333 położonej w B. o pow. 1,0411 ha i ustaleniu dopłat oraz dotyczącej ustalenia dopłat dla Z. P. zam. [...]. Z aktualnie zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie w tym zakresie decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. zatwierdził projekt scalenia gruntów działki nr 333/1 o pow. 0,79 ha i wartości 65,96 pkt szacunkowych stanowiącej własność K. J. oraz projekt scalenia gruntów dla działki nr 333/2 o pow. 0,2499 ha i wartości 22,49 pkt szacunkowych dla Z. P. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wydzielona z działki nr 333 działka nr 333/2 o pow. 0,2499 ha pokrywa brakujący w gospodarstwie ekwiwalent. Aktualnie wydzielona działka od strony północnej graniczy z dawną działką nr 337 i częściowo pokrywa się z powierzchnią dawnej działki nr 336, której przywrócenia domagał się skarżący. Natomiast z zestawienia brakujących punktów szacunkowych na skutek decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2005r. w ilości 21,60 i aktualnie przyznanej działki nr 333/2, której wartość wynosi 22,49 punktów szacunkowych wynika, że w stosunku do nieruchomości skarżącego objętych scaleniem zasada wynikająca z art. 8 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o scaleniu została zachowana. Bez wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że dawna właścicielka działki nr 337 nadal korzysta z tej części działki, która obecnie weszła w skład nieruchomości nr 333/2. Wydzielenie działki nr 333/2 pokazuje mapa obszaru scalenia (karta akt adm. I inst. nr 12), z której wynika, że działka ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr 315. Odnosząc się do treści odwołania z dnia [...] stycznia 2007r. uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia Kolegium stwierdziło, że zakres przedmiotowy jest szerszy niż odwołania z dnia [...] września 2005r., gdyż dotyczy jeszcze innych działek, jednak ze względu na zakres przedmiotowy sprawy wyznaczony pierwszym odwołaniem, które ograniczało się do działki nr 336 nie mogły być te żądania rozpoznane ze względu na kwestionowany obszar scalenia. Pogląd Kolegium znajduje wsparcie w powołanych wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed 2004r., które jest aktualne odnośnie przedstawionego zagadnienia. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.