VI SA/Wa 723/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) złotych za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; 2. oddala skargę w pozostały zakresie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 723/08 UZASADNIENIE S. S.A. (wcześniej Sp. z o.o.) z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2007 r. na drodze krajowej nr [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki MAN o numerze rej. [...] należącego do S. S.A. z siedzibą w W., którym wykonywany był przewóz na potrzeby własne spółki. Pojazdem tym kierował kierowca [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na przedniej szybie pojazdu umieszczona została w sposób trwały roczna karta opłaty za przejazd po drogach krajowych o nr i serii [...] z terminem ważności obejmującym dzień kontroli. Do kontroli kierowca okazał natomiast odcinek kontrolny karty opłaty seria i nr [...], z wpisanym numerem rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu o nr [...]. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdzono, że winieta samoprzylepna oraz odcinek kontrolny nie stanowią kompletnej karty opłaty i nie mogą być uznane za dowód uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił S. S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą, pouczając ją o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz wzywając do przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. W związku z otrzymanym zawiadomieniem strona w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007 r. zwróciła się do organu o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego wyjaśniając, iż stwierdzony w czasie kontroli stan faktyczny był następstwem pomyłki, gdyż w dniu 4 grudnia 2006 r. Spółka dokonała zakupu dwóch rocznych kart opłaty o numerach i serii [...] oraz [...], odpowiednio dla dwóch nowo zakupionych pojazdów o nr rej. [...] oraz [...]. Jednak w następstwie pomyłki winiety samoprzylepne zostały błędnie przyporządkowane do odcinków kontrolnych, w jakie wyposażeni zostali kierowcy pojazdów. Wymagana opłata za przejazd po drogach krajowych została jednak uiszczona. Na dowód powyższego strona załączyła do pisma pokwitowanie zakupu przedmiotowych kart opłaty. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S. S.A. karę pieniężną w łącznej wysokości 1500 zł, w tym: - karę pieniężna w wysokości 500 zł na podstawie lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; - karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na podstawie lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych. S. S.A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu podniosła, że decyzja organu I instancji narusza postanowienia art. 92a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, oraz zapisy lp. 1.7. i lp. 4.3. załącznika do ww. ustawy poprzez dwukrotne ukaranie Spółki za to samo naruszenie oraz błędne przyjęcie, że spółka wykonywała przewozy na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych, a ponadto wydana została z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. dotyczących obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w oparciu o ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny należy stwierdzić, że strona wykonując w dniu kontroli przewóz na potrzeby własne dopełniła obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych określonego w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jednak uchybiła obowiązkowi określonemu w art. 87 ust. 1 ww. ustawy, gdyż do kontroli nie został okazany odcinek kontrolny odpowiadający numerowi i serii winiety samoprzylepnej umieszczonej na szybie pojazdu. Organ odwoławczy uznał w związku z tym, iż stwierdzone podczas kontroli naruszenie w pełni wypełnia przesłanki określone w lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jak również zaistniały podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej określonej w lp. 4.3. ww. załącznika. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się z zarzutem strony, że Spółka została dwukrotnie ukarana za to samo naruszenie wskazując, iż organ I instancji nałożył karę za dwa naruszenia: za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną karta opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zasadność nałożenia kary za powyższe naruszenia wynika natomiast z faktu, iż po pierwsze kontrolowany kierowca nie okazał do kontroli stosownych dokumentów, po drugie zaś, kontrolowany okazał do kontroli nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych. Prawidłowo uiszczona opłata implikowana jest bowiem poprzez fakt posiadania dwóch jej części stanowiących jedną całość, a nie dwóch połówek, których w żaden sposób nie można powiązać ze sobą w jedną całość. W tym przypadku nie sposób więc uznać, iż opłata została uiszczona w sposób prawidłowy, odpowiadający regulacjom prawnym zawartym w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie: 1. § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych oraz lp. 4.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że spółka wykonywała przewóz na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach publicznych; lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez jednoczesne zastosowanie norm zawartych w lp. 1.7. oraz lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, co doprowadziło do nałożenia na spółkę dwóch sankcji za jedno zachowanie; art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez istnienie wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż stan faktyczny leżący u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie budzi większych wątpliwości. W wyniku oczywistej i niezamierzonej pomyłki doszło bowiem do przyporządkowania winiety nr [...] do odcinka kontrolnego nr [...]. Tym samym nie jest sporny fakt, że opłata za kontrolowany przejazd została uiszczona. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie brak było jednak podstaw prawnych do nałożenia kary z tytułu wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd. Powołując się na definicję pojęcia nieprawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej zawartą w § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu z 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że na odcinku kontrolnym został wpisany numer rejestracyjny pojazdu oraz brak było śladów wskazujących na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu. Tym samym brak było podstaw do nałożenia kary w oparciu o lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca wskazała ponadto, że oba stwierdzone przez organ naruszenia wynikają z jednego i tego samego zachowania. W ocenie skarżącej zastosowanie normy zawartej w lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest możliwe jedynie w przypadku, gdy stwierdzone naruszenie nie wyczerpuje jednocześnie znamion innego naruszenia penalizowanego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Inne rozumienie normy zawartej w lp. 1.7. prowadziłoby bowiem do rozwiązania, w myśl którego norma zawarta w lp. 1.7. ma charakter ogólny i zezwala na nałożenie na przedsiębiorcę kary w każdym przypadku niewyposażenia kierowcy w wymagane przepisami dokumenty - niezależnie od jednoczesnego nałożenia na przedsiębiorcę kary za sam fakt nieposiadania wymaganych dokumentów. Nawet jeśliby więc uznać, że karta opłaty była nieprawidłowo wypełniona, to nie można na tej podstawie dodatkowo nakładać kary z tytułu naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty. Działanie takie oznaczałoby bowiem dwukrotne karanie za jedno zachowanie. Byłoby to zatem, działanie sprzeczne z zasadą ne bis in idem. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 92a ustawy o transporcie drogowym skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w ogóle do tego zarzutu, który został podniesiony w odwołaniu. Przepis ten ma natomiast charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje w tym zakresie żadnej dowolności działania organów Inspekcji Transportu Drogowego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ewentualnej odpowiedzialności kierowcy w ogóle nie była rozpatrywana - wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy. Z protokołu kontroli nie tylko nie wynika, że na kierowcę nałożono grzywnę, lecz nie wynika z niego również by w ogóle doszło do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania wobec kierowcy. Tym samym całkowicie poza zakresem zainteresowania organów obu instancji pozostała kwestia możliwości i dopuszczalności zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Analiza przebiegu procesu legislacyjnego dotyczącego art. 92a ustawy o transporcie drogowym pokazuje natomiast, że celem ustawodawcy było wprowadzenie zasady, w myśl której zastosowanie tego przepisu (tj. ukaranie kierowcy) zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności. Skarżąca zarzuciła ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne. Niemożliwa jest bowiem sytuacja, w której strona dopełniła obowiązku uiszczenia opłaty, a jednocześnie opłata nie została uiszczona w sposób prawidłowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 92a ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż kara została nałożona przez organ na adresata decyzji tj. S. S.A. i jej przeniesienie na kierowcę nie znajduje podstaw prawnych. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze bowiem ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości 500 zł na podstawie lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w tym zakresie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym podczas przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089) w wersji obowiązującej w dacie kontroli stanowił, że karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy organ ustalił, że przewóz drogowy wykonywany był z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych brak było podstaw do jednoczesnego zakwalifikowania tego stanu faktycznego jako wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty z uwagi na brak właściwego odcinka kontrolnego do winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały na szybie pojazdu. Karta opłaty, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., stanowi bowiem jeden dokument, który składa się z dwóch części. Skoro więc organ ustalił, że kierowca okazał ten dokument (kartę opłaty) nieprawidłowo wypełnioną, nie mógł w oparciu o ten sam stan faktyczny stwierdzić jednocześnie, że kierowca nie został wyposażony w ten dokument. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w pozostałym zakresie nie zasługuje natomiast w ocenie Sądu na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja w tej części nie narusza ani przepisów prawa procesowego, ani przepisów prawa materialnego. Organy administracji obu instancji w tym zakresie prawidłowo oceniły zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Przepis ust. 3 stanowi natomiast, że kartą nieprawidłowo wypełnioną jest karta wypełniona niezgodnie z ust. 2 lub wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kierowca okazał do kontroli odcinek kontrolny z wpisanym numerem rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu, który nie odpowiadał jednak numerowi i serii winiety samoprzylepnej umieszczonej na szybie pojazdu. Okazana karta opłaty była więc wypełniona niezgodnie z przepisem § 4 ust. 2 rozporządzenia, gdyż numer rejestracyjny pojazdu nie został wpisany na odcinku kontrolnym tej karty. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wykazała, że było to następstwem pomyłki (błędnego przyporządkowania odcinków kontrolnych do winiet samoprzylepnych). Dlatego organ, w ocenie Sądu, prawidłowo zakwalifikował ten stan faktyczny jako wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych nakładając karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na podstawie lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać należy, iż art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym statuuje zasadę odpowiedzialności kierowcy za naruszenie obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 87, wskazując w ust. 2, iż orzekanie w takich sprawach następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z kolei art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż podmioty, które wykonują przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8, podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ww. ustawy dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednakże kierowcy przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartej w art. 4 pkt 6a ustawy. Tak więc na gruncie art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy, czyli podmiot wykonujący działalność zdefiniowaną w powołanym powyżej art. 4 ustawy, tj. przedsiębiorca. Odpowiedzialność kierowców uregulowana w art. 92a ustawy ograniczona jest natomiast do enumeratywnie wyliczonych przypadków naruszeń określonych tym przepisem, po których stwierdzeniu kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Jednakże postępowanie względem takiego pracownika prowadzone jest w całkowicie odrębnym trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc postępowaniu całkowicie odmiennym od postępowania administracyjnego, w jakim jest karany przedsiębiorca za naruszenia określone art. 92 ust. 1 ustawy transportowej. Wszczęcie postępowania wobec kierowcy, który dopuścił się naruszeń, i jego prowadzenie, ewentualnie umorzenie, na zasadach przewidzianych powyżej przywołanymi przepisami nie wyklucza więc w żaden sposób wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi bowiem, że wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, realizującego przewóz drogowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. I OSK 1000/05 wyraźnie wskazał, iż przepis art. 92a ustawy o transporcie drogowym nie wyklucza odpowiedzialności administracyjnej podmiotu realizującego transport drogowy a dodatkowo wprowadza odpowiedzialność karnoadministracyjną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia wobec kierowcy pojazdu samochodowego (LEX nr 266311). Przywołany w skardze przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wszedł natomiast w życie dopiero z dniem 20 czerwca 2007 r., a więc po dacie kontroli i w związku z tym nie miał zastosowania w niniejszej sprawie (został dodany do ustawy o transporcie drogowym przez art. 3 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 99, poz. 661). Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania w tym zakresie, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie lp. 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Z uwagi na powyższe Sąd, we wskazanym wyżej zakresie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 ww. ustawy.