II OSK 614/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 322/08 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Rz 322/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] o wymeldowaniu M. L. i M. L. z pobytu stałego w Rzeszowie przy ul. [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezsprzeczne jest, iż wnioskodawczyni, tj. matka skarżącej – Z. G., była najemcą lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w Rzeszowie, na podstawie umowy zawartej z MZBM ROM II w dniu 18 sierpnia 1988 r. W lokalu tym, do września 2004 r. zamieszkiwała również skarżąca z córką M. L.. We wrześniu 2004 r. M. i M. L. nie zostały wpuszczone do lokalu na skutek konfliktu, do jakiego doszło pomiędzy Z. G. a skarżącą. Organ podał, że od tej pory skarżąca i jej córka nie zamieszkują w lokalu, z którego dokonano ich wymeldowania. Swoje życie codzienne M. i M. L. skoncentrowały w innym miejscu - zamieszkały w Z., w budynku będącym w stanie budowy, który do chwili orzekania nie został zgłoszony do odbioru, przez co nie ma nadanego numeru porządkowego dla nieruchomości budynkowych. Organ wskazał dalej, iż po opuszczeniu lokalu we wrześniu 2004 r. skarżąca z córką nigdy nie zamieszkały ponownie pod wskazanym w decyzjach adresem, choć Sąd Rejonowy w Rzeszowie nałożył na Z. G. obowiązek umożliwienia skarżącej wstępu do lokalu przy ul. [...] nr [...]. Z. G. obowiązku tego nie wykonała, natomiast w dniu 18 stycznia 2007 r. przekazała lokal przy ul. [...] protokołem zdawczo-odbiorczym MZBM-owi, przenosząc się wcześniej do lokalu komunalnego przy ul. [...] nr [...], otrzymanego w związku z koniecznością wyburzenia budynku, w którym znajdował się lokal przy ul. [...]. Wojewoda Podkarpacki podkreślił, że w chwili orzekania poza sporem pozostawały dwa fakty. Pierwszym z nich było ustalenie, iż skarżąca i jej córka nie zamieszkują przy ul. [...] nr [...], drugim zaś, że w przedmiotowym lokalu nie można nikogo zameldować, gdyż budynek, w którym znajdował się lokal mieszkalny, przeznaczony jest do wyburzenia i z tego powodu wnioskodawczyni Z. G. przeprowadziła się do lokalu przy ul. [...] i tam została zameldowana. Wobec powyższego, organ odwoławczy przyjął, że wymeldowanie skarżącej i jej córki nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, że zameldowanie ma charakter ewidencyjny, a więc przede wszystkim musi potwierdzać aktualny stan faktyczny w zakresie przebywania danej osoby w oznaczonym lokalu. W ocenie organu, nieprzebywanie osoby w lokalu oraz niemożność jej zameldowania ze względu na likwidację budynku, w którym lokal się znajduje, musi prowadzić do przyjęcia, że wymeldowanie skarżącej i jej córki odpowiada przepisom prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję M. L. wskazała, że była zameldowana w lokalu przy ul. [...] nr [...]. Podniosła, że w chwili obecnej nie ma się gdzie zameldować, zatem domaga się umożliwienia jej zamieszkania w dotychczasowym miejscu albo wskazania innego lokalu, w którym możliwe byłoby zameldowanie. W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2008 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który dla skuteczności wymeldowania wymaga dobrowolności opuszczenia lokalu. W ocenie skarżącej, tej dobrowolności nie było, zatem wydaną decyzję należy uznać za wadliwą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wyjaśnił, że zameldowanie na pobyt stały w oznaczonej miejscowości pod wskazanym adresem ma odpowiadać faktycznemu przebywaniu osoby w oznaczonym miejscu. W ten sposób zameldowanie spełnia funkcję ewidencyjną, gdyż potwierdza przebywanie osoby pod oznaczonym adresem. Sąd I instancji wskazał, iż z faktu, że zameldowanie ma tylko walor ewidencyjny wynika, że organy meldunkowe są zobowiązane utrzymywać ewidencję w stanie, który odpowiada rzeczywistości. Konsekwencją takiego rozumienia ewidencji ludności i zameldowania, jako potwierdzenia danych ewidencyjnych, jest również i to, że organy mają obowiązek wymeldowania z pobytu stałego każdego, kto z jakichkolwiek powodów nie przebywa w miejscu zameldowania przez czas określony w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie WSA w Rzeszowie, dla skutecznego wymeldowania z pobytu stałego konieczną i wystarczającą przesłanką jest stwierdzenie, że osoba nie przebywa w miejscu zameldowania przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Sąd zaznaczył, iż opuszczenie lokalu musi być faktem oczywistym i powinno oznaczać, że działanie takie nastąpiło na skutek zachowania samego wymeldowania. Orzecznictwo przyjmuje, że, co do zasady, opuszczenie lokalu powinno być dobrowolne. Nie oznacza to jednak, że wymeldowaniu z pobytu stałego w każdym przypadku może podlegać tylko ten, kto opuścił lokal na skutek tego, że nie chce z miejscem zameldowania wiązać swych dalszych spraw życiowych. Na równi z takim działaniem muszą być, zdaniem Sądu, traktowane wszystkie te sytuacje, w których dotychczas zameldowany nie ma prawa przebywania w lokalu, w którym nastąpiło jego zameldowanie. Zatem równoważne dobrowolnemu opuszczeniu lokalu (miejsca zameldowania) są wszystkie te przypadki, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana. W ocenie WSA w Rzeszowie, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca, wraz z córką M., nie zamieszkują w lokalu, z którego zostały wymeldowanie. Co więcej, w lokalu tym fizycznie żadna osoba nie może być zameldowana, gdyż z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że budynek, w którym znajdował się przedmiotowy lokal, przeznaczony jest do wyburzenia, zatem nie ma możliwości meldowania w nim kogokolwiek. Sąd podał, iż analizując zaskarżone rozstrzygnięcie, miał na uwadze obowiązujące w orzecznictwie założenie, że o wymeldowanie można występować tylko w sytuacji, gdy osoba wymeldowywana dobrowolnie opuściła miejsce zameldowania, gdyż z zameldowaniem należy łączyć dwa elementy: faktyczne przebywanie osoby w oznaczonym lokalu oraz zamiar przebywania w nim. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie element dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą i jej córkę może być dyskusyjny, gdyż osoby te opuściły lokal przy ul. [...] nr [...] w Rzeszowie, w określonych okolicznościach, które nie wskazywały bezpośrednio na istnienie po ich stronie woli opuszczenia miejsca dotychczasowego zamieszkania. WSA w Rzeszowie przyjął, że skarżąca i jej córka przeniosły swoje sprawy życiowe do innego miejsca zamieszkania, co same w postępowaniu administracyjnym potwierdziły, oraz że nie podjęły działań, mających na celu wprowadzenie ich w posiadanie lokalu, z którego usunęła ich wnioskodawczyni. Wprawdzie w postępowaniach karnych stwierdzono, że wnioskodawczyni działała bezprawnie, to jednak, w ocenie Sądu I instancji, nie jest to równoznaczne z przyjęciem założenia, że nie doszło do opuszczenia miejsca zameldowania w warunkach określonych w piśmie procesowym skarżącej z dnia 20 listopada 2008 r. Przyjęcie nawet, że opuszczenie lokalu miało charakter przymusowy, nie może być, zdaniem Sądu I instancji, podstawą do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa są wadliwe w ten sposób, że muszą być usunięte z obrotu prawnego. Wynika to bowiem z faktu, iż w chwili orzekania przez Wojewodę Podkarpackiego nie można już było fizycznie zameldować skarżącej w lokalu przy ul. [...] nr [...], gdyż w tym miejscu już nikt nie powinien być zameldowany. Sąd podkreślił także, że inną, niż meldunkowa, kwestią, jest sprawa przydziału lokalu komunalnego i zameldowania w nim tylko wnioskodawczyni, a pominięcia skarżącej i córki, w sytuacji, gdy lokal przyznawano w warunkach nieostateczności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego. Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyła M. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wymeldowanie nastąpiło z zachowaniem przesłanek określonych w tym przepisie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z ustalonym przez organy, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji, stanem faktycznym sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu jest niezbędna dla przyjęcia, że zachodzą przesłanki do wymeldowania danej osoby, zaś w niniejszej sprawie o dobrowolnej zmianie miejsca zamieszkania przez skarżącą i jej córkę nie może być mowy. Podniósł, że obie kobiety zostały zmuszone do opuszczenia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] przez Z. G., która wyrokiem Sądu Rejonowego w Rzeszowie X Wydział Grodzki z dnia [...] września 2006 r. o sygn. akt [...] została skazana między innymi za fizyczne i psychiczne znęcanie się nad swoją córką i wnuczką. Ponadto, postanowieniem Sądu Rejonowego w Rzeszowie VI Wydział Karny Wykonawczy z dnia 17 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VI Ko 174/07, nałożono na Z. G. obowiązek umożliwienia wstępu do przedmiotowego lokalu przy ul. [...] M. i M. L.. Kasator podkreślił, iż żadna z wymeldowanych z lokalu osób nie miała zamiaru jego opuszczenia, lecz została do tego zmuszona. W jego ocenie, trudno również przyjąć, że skarżąca wraz z córką wyprowadziła się do innego mieszkania, bowiem przebywała w budynku, który zakwalifikowany został jako półsurowy i nie posiadał bieżącej wody czy ogrzewania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji uchybił treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wymeldowanie nastąpiło z zachowaniem przesłanek określonych w tym przepisie. Tak postawiony zarzut nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku. Istota tego zarzutu sprowadza się bowiem do kwestionowania ustaleń faktycznych, a więc w efekcie zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji tylko niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Jednakże w zakresie tychże ustaleń nie powołano żadnej normy prawnej, której miałby uchybić WSA w Rzeszowie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.