II OSK 1737/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 40/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszów z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Skarżącej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 470 (czterystu siedemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., II SA/Rz 40/08, oddalił skargę przedsiębiorcy działającego pod firmą [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (zwana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia "Spółką"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I. instancji ustalił następujący stan sprawy: a) Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii UMTS [...] na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. Broniewskiego w Rzeszowie. Odmowę uzasadniono naruszeniem istniejącego ładu przestrzennego na terenie skazanym we wniosku. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2007, nr [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art.1 ust.1 punkty 1, 2, i 9 oraz art.2 punkty 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm., dalej powoływana jako "u.plan.zag.prz."). Usytuowanie na terenie skazanym we wniosku masztu o wysokości 21 m byłoby niezgodne z ładem przestrzennym (art.56 u.plan.zag.prz.). Skoro ustawodawca nałożył na organ obowiązek dbania o odpowiedni kształt i ochronę ładu przestrzennego w procesie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie można organowi odbierać kompetencji do wydania decyzji odmownej, kiedy w toku postępowania zostanie stwierdzone naruszenie ładu przestrzennego. Na niezgodność inwestycji z ładem przestrzennym wskazuje analiza urbanistyczna z dnia 4 czerwca 2007 r. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę dysponującą kwalifikacjami urbanistyczno-planistycznymi tak, jak wymaga tego art.50 ust.4 u.plan.zag.prz. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.138 § 1 pkt 1 i art.6 K.p.a. w związku z art.56 u.plan.zag.prz. w zw. z art.7 Konstytucji. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ administracyjny błędnie zastosował art.1 punkty 1, 2 i 9 oraz art.2 punkty 1, 2 i 4, art.54 pkt 2 lit.a) u.plan.zag.prz. Naruszone zostały również artykuły 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., albowiem planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego, ani walorów architektonicznych i krajobrazowych, ani interesu publicznego. 2. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r., II SA/Rz 40/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007, nr [...]. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być konsekwencją zastosowania art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. Ograniczenie się przez organ do wykładni literalnej art.56 u.plan.zag.prz. spowodowało pominięcie zasad planowania przestrzennego (art.1 ust.2 i art.15 ust.2 u.plan.zag.prz.) oraz naruszenie zasady proporcjonalności (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Dopiero zastosowanie wykładni funkcjonalnej art.56 u.plan.zag.prz. gwarantuje taką treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest zgodna nie tylko z przepisami odrębnymi, ale i art.1 ust.2. i pozostałymi przepisami u.plan.zag.prz. Sąd nie podzielił poglądów, w myśl których przepisy art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. są na tyle ogólne, iż nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie do zaakceptowania jest różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości na tych, których nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem i na terenie nieobjętym planem. Taka dysfunkcja narusza zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne zawarte w art.32 ust.2 Konstytucji RP. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art.50 ust.4 u.plan.zag.prz.). Taki sposób przygotowania projektu decyzji gwarantuje dbałość o zachowanie ładu przestrzennego na terenie, którego dotyczy decyzja. 3. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art.3 § 1, art.151 i art.145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego artykułów 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błąd w ustaleniach faktycznych co do powodowania przez inwestycję Skarżącej "dysonansu przestrzennego" oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również art.53 ust.3 pkt 1 i 2 u.plan.zagos.prz., poprzez niedokonanie przewidzianej w tych przepisach analizy, b) art.3 § 1, art.151 i art.145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art.1 ust.2, art.50 ust.1 i 4, art.51 ust.1 pkt 2), art.54 pkt 2a) oraz art.56 u.plan.zag.prz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie art.1 ust.2, art.6 ust.1 i 2 pkt 1) i 2), art.15 ust.2, art.50 ust.4, art.53 ust.3 pkt 1, art.54 pkt 2 i art.56 u.plan.zag.prz., art.31 ust.3, art.32 ust.2 i art.64 ust.3 Konstytucji RP oraz art.6 i art.7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, ze zm.), przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż podstawą odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być przesłanki wymienione w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. Alternatywnie podniesiono naruszenie art.1 ust.2 pkt 1) u.plan.zag.prz., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie "dysonansu przestrzennego". Sąd I. instancji zakwestionował wykładnię językową art.56 u.plan.zag.prz. Powołując argumenty wykładni funkcjonalnej i systemowej Sąd przyjął, że organ może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnej wprawdzie z przepisami odrębnymi, ale naruszającej wartości wymienione w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. Wykładnia taka jest wadliwa, ponieważ wykładnia językowa jest pierwszą i podstawową metodą wykładni tekstu prawnego, a przyjęcie jednoznacznie sprzecznych z nią rezultatów w zasadzie nie jest dopuszczalne. Skorygowanie rezultatu wykładni językowej wymaga istnienia szczególnie istotnych argumentów natury funkcjonalnej i systemowej, które przekreślałyby racjonalność językową ustawodawcy oraz jednoznaczne brzmienie sformułowanej przez niego wypowiedzi. Brzmienie art.56 u.plan.zag.prz. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że organ nie może odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Niedopuszczalne jest zrównanie funkcji i znaczenia planu miejscowego i decyzji lokalizacyjnej, bowiem zaciera fundamentalną różnicę pomiędzy aktem stanowienia a aktem stosowania prawa. Plan miejscowy jest źródłem prawa, a tym samym mogą być w nim określone wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art.15 ust.2 pkt 1 u.plan.zag.prz.). Plan miejscowy uwzględnia wartości wskazane w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. Analogicznej kompetencji nie mają organy gminy wydające decyzje lokalizacyjne w indywidualnych sprawach. Decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa i nie można kreować nią wymagań wywiedzionych z art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. W przypadku decyzji lokalizacyjnej wartości wskazane w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. uwzględniane są poprzez ustalenie szczegółowych wymagań wynikających z przepisów odrębnych, co wynika wprost z art.54 u.plan.zag.prz. Decyzja lokalizacyjna jedynie odtwarza wymagania już określone w przepisach odrębnych, natomiast nie ma mocy kreowania własnych wymagań, bowiem nie jest źródłem prawa. Przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych wartości wskazane w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. są więc uwzględniane, ale nie w takim samym zakresie, co przy stanowieniu planów miejscowych. Plany miejscowe tworzą porządek planistyczny na danym obszarze, natomiast decyzje lokalizacyjne odtwarzają porządek określony przepisami odrębnymi. Art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. ustanawia dodatkowe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym określa szczegółowe wymagania wynikające z ładu przestrzennego, w postaci tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisu tego nie stosuje się do decyzji o inwestycji celu publicznego (por. art.50 ust.1 u.plan.zag.prz.), a doskonale pokazuje on, że ogólne wartości wymienione w art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. dodatkowo wymagają konkretyzacji w przepisach samej ustawy lub w przepisach odrębnych. Bez takiej konkretyzacji art.1 ust.2 u.plan.zag.prz. nie ma normatywnego znaczenia i z pewnością nie jest podstawą prawną określania w decyzji lokalizacyjnej dodatkowych wymagań, ani też podstawą odmowy lokalizacji. Zamierzenie inwestycyjne Spółki nie naruszy ładu przestrzennego. Teren, na którym planowana jest lokalizacja inwestycji jest terenem zabudowanym nie tylko budynkami jednorodzinnymi, lecz również budynkami wielorodzinnymi (11 kondygnacji) oraz przemysłowo-usługowymi (budynek usług samochodowych). W tak ukształtowanej przestrzeni lokalizacja wieży antenowej o lekkiej konstrukcji i nieagresywnej kolorystyce nie może stanowić "dysonansu przestrzennego". Sąd I. instancji ograniczył się do podzielenia oceny organów co do tego, że zamierzenie inwestycyjne stanowiłoby "dysonans przestrzenny", bez bliższego wyjaśnienia takiej kwalifikacji. Sąd powołał się wyłącznie na ocenę osoby z odpowiednimi uprawnieniami z zakresu urbanistyki i architektury, a tymczasem analizy takiej ma dokonać organ prowadzący postępowanie (art. 53 ust.3 punkty 1 i 2 u.plan.zag.prz. Sąd I. instancji nie dostrzegł powyższych naruszeń prawa materialnego (art.1 ust.2, art.50 ust.1 i 4, art.51 ust.1 pkt 1, art.54 pkt 2a) oraz art.56 u.plan.zag.prz.), czym uchybił art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano zasadnicze, gatunkowe różnice dzielące miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – z jednej strony, oraz decyzje o warunkach zabudowy terenu i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawne znaczenie tej granicy ujawniło się przy definiowaniu zakresu odesłania przez art.63 u.plan.zagos.prz. do odpowiedniego stosowania artykułów 36 i 37 u.plan.zagos.prz. Również w niniejszej sprawie dostrzeżenie absolutnie zasadniczych różnic miedzy wskazanymi dwoma rodzajami instrumentów prawnych, w jakie ustawodawca wyposażył organy gminy, ma kluczowe znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej i skargi wniesionej do Sądu I.instancji. B. Stanowisko Sądu I.instancji w niniejszej sprawie najbardziej wyraźnie oddaje stwierdzenie na stronach 7...8. uzasadnienia zaskarżonego wyroku: plan miejscowy jest zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy. Funkcje planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy są porównywalne, gdyż każdy z tych instrumentów prawnych tworzy indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Innymi słowy cechą wspólną planu miejscowego, jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie warunków zagospodarowania dla nieruchomości objętych (odpowiednio) planem miejscowym i decyzją. Taka interpretacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna, co doprowadziło Sąd I. instancji do błędu w interpretacji art.56 u.plan.zagos.prz. Podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (art.6 ust.1 u.plan.zagos.prz.), to obie decyzje (o warunkach zagospodarowania terenu i o lokalizacji inwestycji celu publicznego) stwierdzają dopuszczalność lub niedopuszczalność przeprowadzania robót budowlanych (artykuły 59 i 50 u.plan.zagos.prz.). "Rolą omawianych decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów [normatywnych] wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. (...) Organ [wydający taką decyzję] nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnej normie prawnej. (...) Organ nie może więc zmieniać roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy (...) innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących." (K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski (red.), A.Szmytt, Ł.Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", 4.wydanie; Warszawa 2008, s.451-452). Wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, nie można traktować decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - jako mini-planu dla działki lub działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja celu publicznego (art.34 ust.u.plan.zagos.prz.). Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego – z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie – stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego – z drugiej strony. C. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art.53 u.plan.zagos.prz.). Przepis ten wyraźnie ukształtował prawo podmiotowe strony ubiegającej się o wydanie takiej decyzji oraz odpowiednią kompetencję organu do wydania decyzji stricte deklaratoryjnej, pozbawionej elementów uznaniowości. Połączenie owej deklaratoryjności decyzji, przeciwstawianej kreacyjnej roli planu przesądza o tym, że nie można odmawiać uwzględnienia wniosku o ustalenie decyzją lokalizacji celu publicznego przez odwołanie się do generalnych klauzul, które definiują jedynie podstawowe wartości polityki przestrzennej. "Stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji [pod względem zgodności] z normami ogólnymi i ta ocena mogłaby być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest niedopuszczalne" (K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski (red.), A.Szmytt, Ł.Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", 4.wydanie; Warszawa 2008, s.454). D. Trafnie skarga kasacyjna zauważa, że gmina nie ma swobody w wyborze procedury i formy realizacji swej polityki przestrzennej; nie ma oparcia w prawie przedmiotowym prosta alternatywa "plan lub decyzje" (o zagospodarowaniu terenu i o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Gmina, która nie sporządziła jeszcze planu, może (po otrzymaniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego) dojść do wniosku, że nie chce się ograniczyć do bardzo wąsko zakreślonych efektów, jakie może osiągnąć załatwiając ten wniosek. W takim przypadku może zawiesić postępowanie jurysdykcyjne (art.58 u.plan.zagos.prz.) i przystąpić do sporządzenia planu dla terenu objętego wnioskiem inwestora i na jego koszt. "Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego - w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji." (art.21. ust.2. pkt 4. u.plan.zagos.prz.) E. Powyższa argumentacja uzasadnia zarówno uwzględnienie skargi kasacyjnej, jak i skargi, skutkując uchyleniem decyzji wydanych w I i II.instancji. Zarówno decyzja wydana w I instancji, jak i w II.instancji została wydana z naruszeniem zasad procedury administracyjnej (artykuły 7 i 77 K.p.a.). W efekcie bowiem błędnego założenia, że załatwienie wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego może nastąpić w oparciu o art.1 u.plan.zagos.prz. nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w adekwatnym zakresie, stosownie do podstawy materialnej decyzji załatwiającej taki wniosek, jak i nie przeanalizowano faktów, które w tym postępowaniu mają istotne znaczenie. Żadna z tych decyzji nie wskazała odrębnych przepisów materialnoprawnych, które mają zastosowanie w sprawie, tj. do których odesłał art.56 u.plan.zagos.prz. W konsekwencji żadna z tych decyzji nie zidentyfikowała kryteriów oceny wniosku strony. Organy administracyjne w ogólne nie zrealizowały dyrektywy zapisanej w art.56 u.plan.zagos.prz., iż załatwiając wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego organ administracyjny prowadzący postępowanie i wydający decyzję musi zbadać czy istnieją takie przepisy, które zakazywałyby pozytywnego załatwienia wniosku zainteresowanego inwestora. F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r., II SA/Rz 40/08 w całości. Powodem wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji jest błędna wykładnia prawa materialnego. Dlatego ewentualne uchybienia procedurze sądowoadministracyjnej nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w I.instancji. Orzekając więc na podstawie art.188 w związku z art.145 § 1 pkt 1 litery a i c P.p.s.a. — Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I.instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.).