II SA/Rz 90/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 23; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części ujętej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego R. C. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. C. jest uchwała Rady Gminy Nr [...] z dn.[...].02.2006r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy G. W sprawie tej pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w G. w dn.[...].12.2007r. R. C. skierował do Rady Gminy wezwanie w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, którego przedmiotem uczynił m.in. treść § 23 pkt 2 wymienionej na wstępie uchwały określającej treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wzywający uznał, że treść cyt. przepisu jest niezgodna z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, eksponując, że w świetle art.2 pkt 5 cyt. ustawy pod pojęciem przyłącza rozumieć należy odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjna za pierwszą studzienką licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości. W ocenie wzywającego odbiorca usług ponosi koszty budowy przyłącza, po zrealizowaniu którego gminie nie należą się już żadne opłaty. Pismem z [...].12.2007r. skierowanym do R. C. Przewodniczący Rady Gminy uznał m.in., że uchwała Rady Gminy z [...].02.2006r. Nr [...] jest zgodna z prawem i nie zachodzi potrzeba jej zmiany. Z akt administracyjnych wynika, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona R. C. w dn.[...].01.2008r. W dn.[...].01.2008r. R. C. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z [...].02.2006r. nie precyzując kierunku jej weryfikacji, natomiast zarzucając, iż narusza ona jego interes prawny będąc sprzeczna z przepisami prawa, a to z art.15 ust.2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sprzeczność ta ma istnieć w zakresie, w jakim nakazuje osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej zapewnić na własny koszt realizację budowy studzienki kanalizacyjnej, co z kolei wynika z treści § 23 ust.2 przedmiotowej uchwały. Skarżący wywodzi, że uregulowanie to wykracza poza samodzielność organów gminy z jego szkodą jako jej mieszkańca, jako że zmusza się go w ten sposób pokrywać koszty, którymi winien być obciążony inny podmiot. R. C. zwraca uwagę, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, zapewnienie budowy urządzeń służących temu celowi należy do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W przekonaniu skarżącego treść art.15 ust.2 i 3 przywołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie pozwala na obciążanie kosztami budowy studzienki kanalizacyjnej osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci. Osoba taka pokrywać ma koszty budowy przyłącza, a w tym zakresie nie mieści się budowa studzienki kanalizacyjnej. Skarżący powołał się ponadto na fakt bezskutecznego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej sformułowano pogląd, że elementem przyłącza musi być studzienka kanalizacyjna, albowiem przyłącze bez takiej studzienki nie może funkcjonować, przeciwnie - stanowi z nią funkcjonalną i technicznie uzasadnioną całość. Sieć kanalizacyjna bez takiego indywidualnego przyłącza stanowi odrębną całość funkcjonalną i "jest to zgodne z aktualną linią orzecznictwa". W ocenie odpowiadającego na skargę uchwała rady gminy nie narusza prawa, a skarga jest bezzasadna. W piśmie procesowym wniesionym w dn.15.07.2008r. Rada Gminy podtrzymała wniosek o oddaleniu skargi dodatkowo eksponując, że studzienka kanalizacyjna na przyłączu kanalizacyjnym umożliwi zamontowanie urządzenia pomiarowego, choć kwestia ta w konkretnym przypadku może być przedmiotem warunków technicznych wydawanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Ponadto wskazano, że organ gminy w uchwale powtórzył obowiązek ciążący na osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nałożony ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo wskazano, że w analogicznej sprawie wypowiadał się WSA w Warszawie w wyroku z 16.04.2007r. IV SA/Wa 2132/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (por. art.147 § 1 Ppsa). Przedmiotem skargi R. C. jest uchwała Rady Gminy z [...].02.2006r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G., zwana dalej "zaskarżoną uchwałą". Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej "Usg") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art.7 ust.1 Usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności do zadań własnych należą sprawy dotyczące gospodarki wodnej (pkt 1 cyt. przepisu). Zgodnie z art.101 ust.4 Usg, w sprawach, o których mowa w ust.1 cyt. przepisu, stosuje się art.94 Usg. W myśl art.94 ust.1 Usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.19 ust.1 i 2 ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 ze zm., zwana dalej "Uzzw"). Zgodnie z art.19 ust.1 Uzzw rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała należy zatem do tej kategorii źródeł prawa, o których mowa w art.87 ust.2 Konstytucji RP (ustawa z 2.04.1997r., Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm. i sprost.), tj. stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania Rady Gminy G. Organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawia akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze swego działania (por. art.94 ust.1 Konstytucji RP). Rekapitulacja powyższych unormowań prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała będąc uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art.101 Usg. To zaś, że jest ona aktem prawa miejscowego sprawia, że w przypadku zasadności skargi sądowo-administracyjnej, sąd uprawniony jest do stwierdzenie nieważności takiego aktu. Niespornym jest, że R. C. jako mieszkaniec gminy i ubiegający się o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej był uprawniony do wniesienia skargi. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wniesieniem wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie skarżący wniósł w dn.[...].12.2007r., Przewodniczący Rady Gminy udzielił na nie odpowiedzi pismem z [...].12.2008r., które doręczono w dn.[...].01.2008r., w której rada uznaje, iż zaskarżana uchwała jest zgodna z prawem (dowód. k.14, 15 akt administracyjnych oraz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma zalegające w aktach organu). Skarga została wniesiona w dn.[...].01.2008r. (prezentata wpływu do Urzędu Gminy w G.), zatem został zachowany termin, o jakim mowa w art.53 § 2 Ppsa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.04.2007r. OPS 2/2007, ONSAiwsa 3/2007, poz.60). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi R. C. uczynił treść § 23 ust.2 zaskarżanej uchwały. Cyt. przepis stanowi, iż "Realizację budowy przyłącza do sieci kanalizacyjnej wraz z studzienką kanalizacyjną zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej". Zgodnie z art.19 ust.2 Uzzw "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe". Kwestii zakresu obowiązków związanych z przyłączaniem do sieci, zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz osoby ubiegającej się o przyłączenie poświęcony jest art.15 Uzzw. Art. 15 cyt. ustawy w ust.1 stanowi, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1". Z kolei art.15 ust.2 Uzzw stanowi, iż "Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Pod pojęciem przyłącza kanalizacyjnego cyt. ustawa w art.2 pkt 5 rozumie "odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej". Nietrafny jest w świetle powyższych ustaleń ustawowych pogląd prezentowany w odpowiedzi na skargę, iż studzienka kanalizacyjna jest częścią przyłącza kanalizacyjnego. Niezależnie od tego, jak należy rozumieć pojęcie przyłącza kanalizacyjnego, do wybudowania którego był zobowiązany skarżący (a to jest uzależnione od tego, czy na jego nieruchomości znajdowała się studzienka kanalizacyjna, czy też nie), to kwestia zakresu obowiązku osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci jest unormowana w sposób wyczerpujący w art.15 Uzzw. Z tej przyczyny uznać należy, iż skoro obowiązki tych osób zostały określone jednoznacznie w samej ustawie, to rada gminy nie była uprawniona do ich unormowania w regulaminie, o jakim mowa w art.19 Uzzw. W judykaturze podkreśla się, ze kompetencja rady gminy uzyskana na podstawie art.19 ust.1 Uzzw nie oznacza dowolności w zakresie ustalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podejmując bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art.96 Konstytucji RP) i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Norma kompetencyjna musi być zrealizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów ustawy, w tym niedopuszczalne jest wkraczania w materię uregulowaną ustawą (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.03.2007r. II SA/Wr 521/06, opubl. Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego 2007/174/2237). Zaznaczyć należy, że do sposobu konstruowania aktów prawa miejscowego stosuje się reguły określone w tzw. Zasadach techniki prawodawczej określonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. (Dz.U. Nr 100, poz.908). Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 cyt. zasad w akcie prawa miejscowego nie powtarza się m.in. przepisów ustaw. W literaturze prezentowane jest stanowisko, iż niewątpliwie istotą prawa miejscowego jest jego podustawowy charakter, do jego ustanowienia konieczne jest więc istnienie wyraźnej podstawy prawnej w ustawie. Każdy akt prawa miejscowego wydany być musi "na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie", choć sam sposób skonstruowania upoważnienia może być zróżnicowany (D.Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Branta, Bydgoszcz-Kraków 2003, s.137). W ocenie Sądu treść § 23 zaskarżonej uchwały wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art.19 Uzzw w ten sposób, iż normuje materię będącą przedmiotem regulacji ustawowej, zawartej w art.15 Uzzw. W doktrynie podkreślono, że organ gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, nie może przekroczyć granic upoważnienia, to znaczy nie może unormować innych zagadnień lub w inny sposób, niż to wynika z delegacji. Przy stanowieniu przez organy gminy aktów prawa miejscowego, na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, nie ma miejsca dla samodzielności prawotwórczej, która byłaby wówczas nie tylko dowolnością, ale wręcz naruszeniem normy obowiązującego prawa (tak A.Wiktorowska: Prawne determinanty samodzielności gminy, Zagadnienia administracyjnoprawne, Liber, Warszawa 2002, s.154.). W przekonaniu Sądu organ gminy w takim samym zakresie nie może unormować w akcie prawa miejscowego spraw, które znalazły uregulowanie w akcie prawnym wyższego rzędu, w pierwszej kolejności w ustawie. Z tego względu cyt. przepis zaskarżonej uchwały narusza art.40 ust.1 Usg, wedle którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazywanie przez organ gminy na wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 2132/06, jako dotykający kwestii zakresu treści regulaminu podejmowanego przez rade gminy na podstawie art.19 Uzzw, nie mogło mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawie. Po pierwsze dlatego, że wyrok sądu nie ma charakteru źródła prawa w polskim porządku prawnym, po drugie, że wyrok ten zapadł w innej sprawie. Wreszcie Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska zajętego przez WSA w Warszawie w zakresie dopuszczalności określenia przez radę gminy regulaminie sposobu realizacji przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, skoro kwestia ta stanowi materie ustawową. Konkludując można sformułować pogląd ogólniejszej natury: Rada gminy nie może unormować w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zakresu obowiązków osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w aspekcie realizacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, albowiem zakres tych obowiązków został unormowany w sposób wyraźny w art.15 ustawy z 7.06.2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, działając na podstawie art.147 § 1 Ppsa. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na podstawie art.152 Ppsa, o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa.