III SA/Wr 142/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji pojazdem niewyposażonycm w urządzenie rejestrujące I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że decyzja wymieniona w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. W dniu [...] funkcjonariusze celni przeprowadzili na drodze w miejscowości P. kontrolę dokumentów samochodu marki Mercedes (Nr rej. ...), o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Jego właścicielem była I. B. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Produkcyjno – Usługowo – Handlowy "A." z siedzibą ul. [...], [...]. Pojazdem kierował T. W., który wykonywał transport drogowy bez wymaganego wypisu z licencji bądź licencji, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienia wszystkich wymagań określonych ustawą i wykonywał przewóz drogowy pojazdem niewyposażonym w urządzenia rejestrujące. Zeznał on, że jest zatrudniony w przedsiębiorstwie "P.", w dniu kontroli jechał po towar do P.U.H. "B." I. B., który tego samego dnia miał dostarczyć do K., nie przedstawił licencji na dokonywanie przewozu dla przedsiębiorstwa "B.", zaświadczenia o zatrudnieniu ponieważ nie otrzymał takich dokumentów, w pojeździe kontrolowanym nie było urządzenia rejestrującego czas pracy. W trakcie postępowania wszczętego przez Naczelnika Urzędu Celnego w W. w dniu [...]. I. B. przedłożyła zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kopię dowodu rejestracyjnego kontrolowanego samochodu, zaświadczenie na przewóz na potrzeby własne, pisemne oświadczenie kierowcy T. W. opatrzone datą [...] w którym zaświadcza, że w dniu [...]. prowadził kontrolowany pojazd niezaładowany z P. Z. do S. grzecznościowo. Postępowanie wyjaśniające wykazało, iż do zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne nie był zgłoszony kontrolowany samochód, nadto mimo wezwań organu I. B. nie dostarczyła licencji ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Nadto w pisemnych wyjaśnieniach I. B. oświadczyła, że kontrolowany samochód jest wykorzystywany do niehandlowych przewozów , jest zarejestrowany na osobę fizyczną na użytek własny. W dniu kontroli pusty samochód po godzinach pracy przedsiębiorstwa był grzecznościowo odprowadzany z miejsca zamieszkania właściciela do miejsca postoju, natomiast nie posiada on tachografu bowiem właścicielka została poinformowana, iż nie ma takiej konieczności przy wykorzystaniu pojazdu do niezarobkowego transportu o ile jego masa całkowita nie przekracza 7,5 tony. I. B. podkreśliła, iż w jej przypadku zastosowanie ma art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Uwzględniając wszystkie okoliczności organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której wymierzył I. B. karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł : w tym 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 3.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenia rejestrujące. Pierwszoinstancyjne orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Celnej we W. po rozpatrzeniu odwołania I. B. decyzją z dnia [...] Nr [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.), art. 87 ust. 1, art. 92 ust.1 i 4, art. 93 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie u.t.d.), pkt 1.1, pkt 11.1 ppkt 1a załącznika do u.t.d., Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 4 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Celnej we W. po skrótowym przedstawieniu podstawowych okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że organ celny miał podstawy przyjąć, iż kontrolowany przejazd był wykonywany przez osobę niezatrudnioną w przedsiębiorstwie I. B. "B.", ale w imieniu i na rzecz tego przedsiębiorcy, natomiast fakt , iż samochód był pusty nie ma w świetle art. 4 pkt 4 u.t.d. żadnego znaczenia bowiem z treści tego artykułu wynika iż odnosi się on zarówno do pojazdu załadowanego jak i bez ładunku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ orzekający podkreślił, iż I. B. w żaden sposób nie udowodniła, że jest rolnikiem prowadzącym działalność wytwórczą w rolnictwie a kontrolowany przewóz wykonywany był w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ podkreślił, że sam fakt posiadania użytków rolnych nie stanowi podstawy do przyjęcia, że właściciel tych użytków prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie. Organ zaznaczył jednak, że chociaż zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807) działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest uznawana za prowadzenie działalności gospodarczej (ar. 4 ust. 3 tej ustawy) to przepisy u.t.d. mają zastosowanie także do podmiotów niebędących przedsiębiorcami. Organ podkreślił przy tym, że aby zastosować wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami przepisy u.t.d. dotyczące niezarobkowego przewozu powinny zostać spełnione warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 u.t.d., natomiast w niniejszej sprawie przesłanek tych nie spełniono. Organ wywiódł, iż I. B. nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, natomiast wykonywana działalność w zakresie transportu, skutkuje koniecznością posiadania licencji oraz spełnienia innych wymogów określonych u.t.d. i przepisami Unii Europejskiej. Dodatkowo organ wskazał, że treść przepisów u.t.d. nie przewidywała w dniu kontroli żadnej możliwości rozpatrywania przez organ zawinienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. B. powołała się na treść art. 4 pkt 4 u.t.d. podkreślając, że w jej przypadku naruszony został tylko jeden z warunków wymienionych w tym przepisie i nie rozumie dlaczego od razu kontrolowany przewóz został zakwalifikowany jako zarobkowy. Skarżąca oświadczyła, iż posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz licencję na transport drogowy, zaznaczyła, iż kopie tych dokumentów udostępniła Izbie Celnej. Skarżąca nie negowała drobnego naruszenia przepisów u.t.d. podkreśliła jednak, iż powinna ewentualnie odpowiadać z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, co nakłada na nią obowiązek uiszczenia nieporównywalnie niższej kary. Dodatkowo skarżąca pokreśliła, iż jej przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca dołączyła do skargi kserokopie dokumentów, między innymi kserokopię posiadanej przez nią licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy Nr [...] ważną od dnia [...] do [...] oraz kserokopię pisma do Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] w którym informuje organ, że posiada wyżej opisaną licencję i przedkłada ją w załączeniu. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie jednocześnie wskazując na sprzeczności w wyjaśnieniach skarżącej. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, iż posiadana przez nią licencja nie obejmuje kontrolowanego w dniu [...]. pojazdu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sytuacja taka miała miejsce w rozstrzyganej sprawie. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy bowiem stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej we W. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. Zdaniem Składu Orzekającego zachodzi podstawa do jej uchylenia na postawie art.145 § 1 pkt 1 lit "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Wznowienie postępowania należy zatem ocenić jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że zasadnie wznowienie postępowania może nastąpić (na podstawie tego przepisu) tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu muszą wyjść na jaw nowe okoliczności (bądź dowody), które muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy, powyższe okoliczności (bądź dowody) muszą istnieć w dacie wydania decyzji, której wznowienie dotyczy oraz okoliczności te (bądź dowody) nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję ( której wznowienie dotyczy) w momencie jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie wskazanych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. O ile powstały one pod dacie wydania decyzji ostatecznej nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Jeżeli chodzi o warunek "ujawnienia" tych nowych okoliczności lub dowodów, to odnieść je należy do organu a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (por. E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 78) Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, iż Dyrektor Izby Celnej we W. po wydaniu decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W., mocą której nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł. w tym 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powziął wiadomość, że skarżąca dysponuje licencją o numerze [...] ważną od dnia [...] do dnia [...]. Powyższy dowód został przedłożony organowi II instancji w samej skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem tego organu. W tym miejscu uzasadnienia należy zaznaczyć, iż w aktach administracyjnych brak jest tego dowodu. Oczywistym jest, iż z brak licencji to stan, w którym przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał albo udzielona mu została cofnięta lub wygasła. ( zob. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2068/06 System Informacji prawniczej LEX, Lex nr 312069), natomiast posługiwanie się pojazdem , który nie został zgłoszony do licencji nie jest wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji. Posiadanie przez skarżącą licencji i ujawnienie jej już po wydaniu decyzji przez organ II instancji jest zdaniem Sądu nowym dowodem, który istniał w dniu wydania decyzji, a był nieznany organowi , który ją wydał. Powyższy dowód może mieć znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, szczególnie jeżeli oceniać go w kontekście podstawy prawnej nałożenia kary na podstawie u.t.d Sąd obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. ( art. 1 § 1 i §2 ustawy ustrojowej) zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego. "Analiza art. 145 §1 pkt 1 lit. "b" i pkt 2 p.p.s.a. dokonana w kontekście logiki i ekonomiki procesowej pozwała wyprowadzić wniosek, iż sąd administracyjny wyrokując w sprawie uwzględnia wszelkie zaszłości, które pozwalają na wznowienie postępowania administracyjnego bądź stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej bez względu na to kiedy się one ujawniły. Opowiedzenie się za poglądem przeciwnym prowadziłoby bowiem do tolerowania swoistej fikcji prawnej oraz zupełnie zbędnego, z proceduralnego punktu widzenia mnożenia bytów procesowych." ( zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I FSK 511/06 System Informacji Prawniczej LEX, Lex Nr 285269) Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Dodać należy ,że naruszenia prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie można ograniczać do sytuacji gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ. W postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji naruszeniem prawa rozumie się także sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów przy wydaniu decyzji. Dotyczy to przykładowo niektórych podstaw wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.), celowe podkreślenie Sądu Sąd obowiązany był przy stwierdzeniu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt i lit. "b" p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję niezależnie od tego czy stwierdzone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym organ orzekający winien dokonać oceny sprawy przez pryzmat ujawnionego nowego dowodu w sprawie. Z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie posiadała w dniu kontroli, pomimo ciążącego na niej obowiązku, urządzenia rejestrującego tachografu. Na podstawie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 Rozporządzenia. Pojazd I. B. nie był zwolniony na podstawie powołanych przepisów z obowiązku posiadania tachografu. W tych okolicznościach uznać należy ,że organ słusznie i w granicach prawa wymierzył skarżącej karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie wyposażonym w urządzenie rejestrujące. Powyższe skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w punkcie 11.1 pkt 1a załącznika do u.t.d. Ponieważ, co wynikało z sentencji zaskarżonej decyzji, wymierzając karę pieniężną za poszczególne naruszenia (8.000, 00 zł., 3.000,00 zł.) nałożono karę łączną w wysokości 11.000,00 zł. nie było możliwe uchylenie tejże decyzji jedynie w części dotyczącej nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art 145 § 1 lit. "b" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawą orzeczenia w punkcie II wyroku był art 152 p.p.s.a.