II GSK 281/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Łd 838/08 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz C. Spółki z o.o. w Ł. kwotę 2365 (dwa tysiące trzysta sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Łd 838/08, wydanym w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w Ł., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zwanego dalej "SKO", z dnia [...] marca 2008 r. nr SKO [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji w nadmiernej wysokości w 2005 r., oddalono skargę. Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Wyżej wymienioną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], określającą skarżącej, prowadzącej Szkołę P. w Ł., przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Ł. kwotę 30.940 zł. z tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji w 2005 r., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Podstawę prawną decyzji stanowiły następujące przepisy: art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym funkcjonującym na terenie Miasta Ł. W myśl art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W świetle art. 90 ust. 2a tej ustawy dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Stosownie do ust. 2 powołanego wyżej artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W myśl ust. 3 dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Stosownie do ust. 4 zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie z ust. 5 odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Stosownie do § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. W świetle decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, skarżącej przysługiwała dotacja na jednego kształcącego się ucznia w kwocie 97 zł, co stanowi 50% (194 zł) wydatków poniesionych przez C. w Ł., które prowadzi naukę tego samego typu i rodzaju co skarżąca. Skarżąca otrzymała dotację w kwocie 115,39 zł na jednego kształcącego ucznia, co uwzględniając liczbę kształcących się uczniów, nakłada na spółkę obowiązek zwrócenia wynikłej stąd różnicy w kwocie 30.940 zł. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję, jak to wskazano na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Łd 838/08 skargę tę oddalił. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji dotacja przydzielona skarżącej znajduje umocowanie w art. 90 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty. Wysokość dotacji określona w tym przepisie jest kwotą minimalną, a nie sztywną, zatem może być ustalona na poziomie wyższym. Jej ostateczne ustalenie leży w gestii organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Rada Miejska w Ł. w § 1 pkt 3 powołanej uchwały ustaliła dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w wysokości równej 50 % ustalonych w budżecie, do czego miała prawo. Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, nie naruszono prawa, ustalając skarżącej dotację na poziomie kosztów kształcenia w C., prowadzącym szkołę tego samego typu co szkoła skarżącej, a więc w kwocie 97 zł. Skoro skarżącej, biorąc za podstawę poprzedni rok budżetowy, w 2005 r. wypłacano dotację według wyższej kwoty, skarżąca obowiązana jest zwrócić nadwyżkę, stosownie do art. 190 ustawy o finansach publicznych. W myśl tego przepisu przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle powołanego przepisu art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu w kwestii daty, od której zostały skarżącej naliczane odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi, biorąc za podstawę datę wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w przepisie art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w świetle którego odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. Od powyższego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a." tj. • art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że podstawą do wyliczenia kwoty należnej skarżącej dotacji z budżetu gminy, stanowiącej określony procent wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, ustalonych w budżecie danej gminy, są informacje zawarte w piśmie z C. z dnia 17 stycznia 2006 r., a nie odpowiednie dane znajdujące się w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzanej zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 litera a) ustawy o finansach publicznych; • § 1 pkt 3 uchwały powołanej Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że podstawą do wyliczenia kwoty należnej skarżącej dotacji z budżetu gminy są dane wynikające z pisma C. z dnia [...] stycznia 2006 r., a nie odpowiednie dane znajdujące się w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzanej zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 litera a) ustawy o finansach publicznych; • art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że dotacja została pobrana przez skarżącego w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika w ogóle z zebranego materiału dowodowego w sprawie; • art. 145 ust. 5 punkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że datą stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji jest data doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł.dotacji zamiast daty wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty przypadającej do zwrotu. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 1 § 1 i 2 Ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na etapie postępowania administracyjnego organy administracyjne dopuściły się istotnych naruszeń prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik spraw, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: • niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego podczas ustalania wysokości należnej skarżącemu dotacji; • poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że z pisma C. z dnia 17 stycznia 2006 r. wynika jakie były bieżące wydatki kształcenia ucznia, co stoi w oczywistej sprzeczności z wykładnią językową pisma, która nakazuje nadesłane informacje traktować jedynie jako dotyczące szacowanych kosztów kształcenia; • naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego pismo C. z dnia 17 stycznia 2006 r. stanowi wystarczający dowód rzeczywistej wartości bieżących kosztów kształcenia jednego słuchacza. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentuje się, że informacje nadsyłane przez C.nie mogły stanowić podstawy ustalenia wysokości należnej dotacji. Podstawą bowiem dla wyliczenia wysokości dotacji winny być dane zawarte w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, z której organy nie przeprowadziły dowodu w niniejszej sprawie. Takie stanowisko, jak wskazuje się, zajęło m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w uchwale z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], opubl. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2004, nr 3, poz. 76. Powyższy pogląd zyskał poparcie przedstawicieli doktryny (Artur Olszewski, Zasady finansowania szkół i placówek niepublicznych w świetle obowiązujących przepisów prawa, orzecznictwa i praktyki (Samorząd Terytorialny 2007/7-8/82, str. 86). Powyższe błędy proceduralne przełożyły się na błędną interpretację art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że podstawą do wyliczenia kwoty należnej skarżącemu dotacji z budżetu gminy, stanowiącej określony procent wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, ustalonych w budżecie danej gminy, są informacje zawarte w omawianym piśmie C., a nie odpowiednie dane znajdujące się w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzone zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 litera a) ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji spowodowało to niewłaściwe zastosowanie art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że dotacja otrzymana przez skarżącego nie była dotacją pobraną w nadmiernej wysokości przy przyjęciu za podstawę obliczenia dotacji danych wynikających z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzanej zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 litera a) ustawy o finansach publicznych. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 145 ust. 5 punkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zaakceptował bowiem stanowisko organu w przedmiocie rozpoczęcia naliczania odsetek od kwoty, podlegającej zwrotowi od dnia 26 września 2007 r., tj. daty doręczenia skarżącej pisma powiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji. Takie stanowisko sprzeczne jest z treścią art. 145 ust. 5 punkt 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji, czyli od daty wydania decyzji określającej kwotę przypadającej do zwrotu dotacji, a nie od daty doręczenia pisma wszczynającego postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów postępowania, zarzuty te oparte są na usprawiedliwionej podstawie. Jak to trafnie podnosi skarga kasacyjna, kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji zaakceptował, dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., błędne ustalenie faktyczne organów administracji publicznej obu instancji, jakoby pismo C. z dnia 17 stycznia 2006 r. o szacunkowych kosztach kształcenia jednego słuchacza w 2005 r. mogło stanowić wiążącą podstawę dla wyliczenia kwoty dotacji przysługującej skarżącej na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Ustalenia dokonane na tej podstawie nie znajdują bowiem uzasadnienia w treści powyższych przepisów. W kwestii podstawy do wyliczenia dotacji dla niepublicznej szkoły o uprawnieniach szkoły publicznej powołane wyżej przepisy odsyłają, odpowiednio w odniesieniu do gminy lub powiatu, do ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Innymi słowy, pochodząca od innej szkoły informacja o ponoszonych przez nią szacunkowych kosztach kształcenia nie mogła stanowić wiążącej podstawy dla wyliczenia skarżącej kwoty należnej jej dotacji i wydania na tej podstawie decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części kwoty dotacji. Dopiero prawidłowo ustalona kwota dotacji, w zgodności z powołanymi wyżej przepisami, stanowi podstawę dla rozliczenia się skarżącej z otrzymanej dotacji. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, kwestionującym zasadność odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, naliczonych od dnia doręczenia skarżącej pisma wszczynającego postępowanie administracyjne. Należy mieć tutaj na uwadze, iż skarżąca otrzymywała sporną dotację za 2005 r., biorąc za podstawę wielkość otrzymywanej dotacji za rok poprzedni. Nie mogła więc wiedzieć jak będzie się kształtowała wysokość dotacji przypadająca w 2005 r. Ponadto nie dysponowała danymi pozwalającymi określić we własnym zakresie wysokość dotacji na potrzeby rozliczenia się w tym zakresie. Skarżąca nie jest bowiem gestorem budżetu miasta, a w nim są zawarte wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, które pozwalają ustalić wysokość omawianej dotacji, czego zresztą, jak już wyżej wskazano, nie uwzględnia zaskarżona decyzja. Z tych względów, zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi powinny być naliczone od dnia wydania w tej mierze stosownej decyzji. Wobec naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy ustalaniu wysokości dotacji należnej skarżącej za 2005 r. i przypadającej do zwrotu części kwoty tej dotacji, czego nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji, a co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.