II SA/Rz 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. w R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. II SA/Rz 173/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży stalowej obserwacyjnej terenów leśnych wraz ze stacją bazową telefonii komórkowej na w/w wieży, kontenera technicznego, stacji trafo i posadowienie agregatu prądotwórczego, usytuowanych na działce nr ewid. 434 w m. Teleśnica Oszwarowa i dz. Nr ewid. 643 w m. S., z wniosku P. T. K. C. Spółka z o.o. W dniu 5 października 2007 r. do Starosty B. wpłynął wniosek RS TV s.a. – zwanej dalej spółką, o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją z równoczesnym wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie spółka wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ - zwana dalej k.p.a. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, iż nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją pomimo istnienia po jej stronie interesu prawnego. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się bowiem jej stacja nadawcza, dużej mocy, o wysokości 90 m. n.p.t., zlokalizowana na działkach nr 645, obręb ewidencyjny S., której praca zostanie zakłócona na skutek emisji sygnałów telekomunikacyjnych. Te same argumenty przemawiają zdaniem spółki za wstrzymaniem wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., znak [...] Starosta B. wznowił postępowanie, zaś postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu ostatniego z nich podkreślił, że wskazane argumenty zostały sformułowane zbyt ogólnikowo i świadczą jedynie o pewnych wątpliwościach w ocenie prawnej decyzji, które zostaną wyjaśnione w toku wznowionego postępowania, a nie przesądzają o konieczności wydania postanowienia o jej wstrzymaniu. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia spółka RS TV s.a. wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia i wydania postanowienia o wstrzymaniu decyzji, bądź też uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną wskazała naruszenie art. 152 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem odmowa wstrzymania wykonania powinna być podyktowana oceną, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej postępowaniem w sprawie o wznowienie nie występuje. Natomiast, jak wskazuje spółka najpoważniejszym argumentem przemawiającym za wznowieniem postępowania, jest według niej fakt, że będąca podstawą decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje inwestycji została wydana w oparciu o raport oddziaływania na środowisko opracowany na bazie danych z sierpnia 2002 r., podczas gdy po tym terminie stacja nadawcza RS TV S.A. została rozbudowana o kolejne nadajniki i systemy antenowe zainstalowane na wieży. Ponadto raport ten nie uwzględnia możliwości wystąpienia oddziaływania urządzeń przewidzianych do instalacji na nowo budowanej wieży na zdrowie pracowników obsługujących stację RS TV SA, jak tez oddziaływania wieży RS TV S.A. na pracowników budujących wieżę PTK C. i na pracowników konserwujących w przyszłości urządzenia na niej zainstalowane. W związku z powyższym wykonanie tej decyzji może spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi, co przemawia za wstrzymaniem jej wykonania. Powyższych argumentów nie podzielił Wojewoda P., który działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 152 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ w uzasadnieniu wskazał, że art. 152 § 1 k.p.a. daje podstawy do wstrzymania wykonaniadecyzji w sytuacji gdy są spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i nie zachodzi niemożność uchylenia decyzji z powodu upływu określonego w art. 146 k.p.a. okresu. Zdaniem organu o ile nie można mówić o przedawnieniu o tyle materiał dowodowy nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Jedną z podstaw wskazanych przez stronę do wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, czyli pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, bez jej winy. Według ustaleń organu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę , tj. w dniu [...] marca 2007 r. RS TV S.A. nie posiadała przymiotu strony zatem nie można mówić o naruszeniu jej prawa do udziału w postępowaniu. Nie była bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Z dokumentów wynika, że na podstawie umowy najmu z dnia 28 maja 1997 r. zmienionej aneksem z dnia 22 sierpnia 2007 r. wynajmowała jedynie nieruchomość, na której znajduje się wieża z urządzeniami towarzyszącymi w T. S. i S. Nie podzielając powyższej argumentacji RS TV S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i ograniczenie badania zasadności wznowienia postępowania jedynie do jednej przesłanki wznowieniowej, tj. czy RS TV S.A. mogła być stroną postępowania, naruszenie art. 152 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja o pozwoleniu na budowę została oparta na dokumentach zawierających nieprawdziwe informacje, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, które mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, tj. wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, bez poprzedzenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją o warunkach zabudowy, oraz art. 28, polegające na przyjęciu, że RS TV S.A. nie jest stroną postępowania. Nie zgodziła się z przyjętą przez organ interpretacją pojęcia strony postępowania. Powołując się na treść art. 28 k.p.a. podała, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny spółki jest oczywisty ze względu na przysługujące jej prawo własności do, sąsiadującej z inwestycją PTK C., wieży kratowej wraz ze znajdującymi się na tej wieży urządzeniami nadawczymi, pomimo tego, że działka, na której jest ulokowana wieża nie stanowi własności RS TV S.A. Prawo własności wieży wynika z art. 49 k.c. Ponadto zamierzona inwestycja PTK C. może istotnie oddziaływać na pracę urządzeń RS TV S.A. Precyzując zarzuty wskazała, że raport, na podstawie którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji zawiera nieprawdziwe stwierdzenia dotyczące zamiaru likwidacji stacji RS TV S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /§ 1/. Sąd uwzględnia skargę jeżeli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1a, b, c p.p.s.a. Bezspornym jest, że decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Polskiej Telefonii Komórkowej C. stała się ostateczna. Skarżąca spółka nie brała udziału w toczącym się wówczas postępowaniu. Pismem z dnia 3 października 2007 r. wraz z uzupełnieniem z dnia 16 października 2007 r., skarżąca zwróciła się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wskazano na przepis art. 145 § 1 pkt, pkt 1, 4, 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Starosta B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją powołując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił wstrzymania jej wykonania na podstawie przepisu art. 152 § 1 k.p.a. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż wstrzymanie wykonania decyzji jest środkiem, z którego organ może skorzystać tylko wówczas, gdy istnieją udokumentowane i wiarygodne materiały dowodowe wskazujące jednoznacznie, iż w wyniku prowadzonego postępowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego wzruszonej decyzji i tylko wówczas nie będzie to naruszeniem ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wskazane przez skarżącą spółkę okoliczności sformułowane zostały zbyt ogólnikowo, aby mogły uzasadniać wstrzymanie ostatecznej decyzji. Przepis art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje uwzględnienie wniosku wyłącznie w sytuacji wykazania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – jest to zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wg art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany po pierwsze podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, a po drugie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przyjąć, że przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Przedmiotem dowodu, jest okoliczność, której istnienie lub nieistnienie organ prowadzący postępowanie, albo strona pragną ustalić za pomocą określonego dowodu /patrz: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 153/. Zaś uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych we wniosku o wznowienie skarżąca spółka powołała przepis art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. A mianowicie, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca spółka we wniosku o wznowienie postępowania oraz kolejnych pismach kierowanych do organu podniosła, iż w miejscu planowanej budowy wieży C. występuje strefa zagrożenia promieniowaniem, oraz emisja sygnałów telekomunikacyjnych z tej wieży będzie zakłócać pracę ich urządzeń. Okoliczności te uzasadniają przyjęcie iż skarżąca spółka ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Poza tym raport o oddziaływaniu na środowisko oparty został o nieprawdziwe dane. Podkreślono również, iż uzasadnienie postanowienia z dnia 7 września 2006 r. w sprawie o uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia na stronie 4 zawiera nieprawdziwe dane, a mianowicie "wybór wariantu polegającego na budowie nowej wieży wynika z likwidacji wieży Polsatu eksploatowanej dotychczas". Ich zdaniem jest to stwierdzenie nieprawdziwe wprowadzające organy administracyjne w błąd. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji będącego przedmiotem badania pisze, iż dostatecznym środkiem jest wznowienie postępowania w celu wyjaśnienia wątpliwości co nie przesądza o konieczności wydania postanowienia w trybie art. 152 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej /.../ wstrzyma wykonanie decyzji /.../ jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Przez "okoliczności sprawy" należy rozumieć okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy wznowieniowej i zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast "prawdopodobieństwo uchylenia" winno być oceniane na tle okoliczności faktycznych i prawnych, a taka ocena winna być zamieszczona w uzasadnieniu postanowienia. Prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, ale na tle art. 152 § 1 k.p.a. uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Zauważyć wypada, iż przesłanka "prawdopodobieństwo decyzji" nie może również być przedsądem w sprawie wznowieniowej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania uzasadnienia rozstrzygnięć obu instancji nie zawierają odniesienia się organów do zarzutów skarżącej spółki z wniosku o wznowienie postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji. Taki obowiązek wynika wprost z przepisów art. 7 i 77 k.p.a., a następnie uzasadnienie rozstrzygnięcia musi zawierać ustosunkowanie się organu do okoliczności które uważa za udowodnione oraz tych, której takiego przymiotu zdaniem organu nie mają – art. 107 § 3 k.p.a. Zatem organ prowadząc postępowanie ponownie przeanalizuje wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą spółkę, a następnie swoje stanowisko uwzględni w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w związku z art. 152 § 1 k.p.a., Sąd uwzględnił skargę. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 210 cyt. ustawy. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia organu nie wyrzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.