II SA/Rz 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. sprawy ze skarg M. i K. N., B. T., J. N. oraz S. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość -skargi oddala- II SA/Rz 71/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr 24/1 obj. Kw nr [...] i 2/1 obj. Kw nr [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 9 a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z [...].12.2005 r., sprecyzowanym w dalszym toku postępowania, M. N., K. N., B. T., J. N. i S. N. wystąpili, jako spadkobiercy prawni po byłych właścicielach, do Prezydenta Miasta o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wykorzystane pod budowę Al. A. i ul. K. w R., oznaczone jako działki nr 24/1 obj. Kw [...] oraz 2/1 obj. Kw [...]. Postępowanie w tej sprawie było zawieszone do czasu przedłożenia przez wnioskodawców postanowienia sądowego o nabyciu praw do spadku po zmarłych właścicielach powyższych działek, tj. J. i A. N. Po jego podjęciu Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr 24/1 obj. Kw [...] i 2/1 obj. Kw [...] jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...].08.1974 r. Rep. A Nr [...] J. N. i A. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 24/1 o pow. 13a położona w S. Zgodnie z wyceną wartość zbywanej nieruchomości ustalono na kwotę 9.360 zł, płatną w ciągu trzech miesięcy od daty zawarcia umowy. Nieruchomość ta, wg decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...].04.1973 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny, niezbędna była pod budowę obwodnicy południowej. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...].04.1980 r. Rep. A Nr [...] A. N. zbył również na Rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 2/1 o pow. 30a 50m² położona w Z. Wartość zbywanej nieruchomości ustalono na kwotę 43.920 zł. Również i ta działka na mocy ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...].04.1973 r. niezbędna była pod budowę drogi - Al. P. Organ podniósł, iż powyższe umowy zawarte zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r., Nr 18 poz. 94 ze zm.) - art. 6 ust. 1 i 2, zaś odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z art. 8 ust. 8 tej ustawy. Obecnie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone decyzją administracyjną nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 5 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odnoszą się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych w drodze postępowania administracyjnego. Żaden natomiast przepis nie przewiduje możliwości dopłaty do wcześniej wypłaconego odszkodowania. Skoro przeniesienie własności nastąpił w drodze umowy cywilnoprawnej to wszelkie roszczenia związane z nieruchomością, z wyjątkiem roszczenia o zwrot sprzedanej nieruchomości na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być dochodzone wyłącznie na cywilnej drodze sądowej. Organ uznał, że żądanie strony nie podlega rozpoznaniu przez organ administracji publicznej, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Powyższą decyzję zakwestionował zarówno K. N. (w imieniu własnym jak i M. N., B. T., J. N. i S. N.) oraz adw. J. J. – jako pełnomocnik K. N. i M. N. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest dochodzenia dalszego odszkodowania w sytuacji gdy nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w następstwie zawartej umowy. Odwołujący wywodzą, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem zawarcie umowy cywilnej przenoszącej własność na organ państwowy, w obliczu groźby wywłaszczenia jest zbyciem w trybie wywłaszczenia i wywołuje takie same skutki jak decyzja wywłaszczeniowa. Oznacza to, iż do zbycia nieruchomości w drodze umowy stosuje się te same zasady jak przy wywłaszczeniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ rozpoznając sprawę nie uczynił natomiast ustaleń co do wysokości odszkodowania. Wojewoda nie uwzględnił powyższych odwołań i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji i wskazał, iż "odjęcie własności" w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem postępowania nastąpiło w drodze dwustronnych umów cywilnoprawnych zawartych w trybie art. 6 i następnych ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast cena kupna ustalona został w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody i była płatna w ciągu 3 miesięcy od daty zawarcia umowy. Organ ponownie podkreślił, iż obecne zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnoszą się do nieruchomości wywłaszczonych w drodze postępowania administracyjnego. Choć odszkodowanie podlega ustaleniu przez organ administracyjny to ma ono charakter roszczenia cywilnoprawnego i w tym zakresie zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Zatem organ I instancji zasadnie przyjął, iż dobrowolne odstąpienie przedmiotowych nieruchomości w drodze umów cywilnych zawartych w formie aktu notarialnego dotyczy stosunków cywilnoprawnych a wszelkie spory z tym związane rozstrzygane są przed sądem powszechnym a nie przez organ administracji. Zarzut naruszenia art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezzasadny, albowiem przepis ten nie odnosi się do problematyki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli adw. J. J. – jako pełnomocnik K. N. i M. N. oraz K. N. jako pełnomocnik S. N., B. T. i J. N. W obu skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucono naruszenie art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc te same co w odwołaniu argumenty. Skarżący wskazali, iż organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności do tego, iż złożony wniosek dotyczył odszkodowania za grunt wywłaszczony pod budowę drogi. Zakwestionowali także pogląd organu, iż nie można dochodzić odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości ze względu na fakt, że ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje tylko ustalanie i wypłatę odszkodowania nieruchomości wywłaszczonych w drodze postępowania administracyjnego. Ponadto organ nie wykazał, iż będące przedmiotem postępowania nieruchomości zostały wykorzystane po wywłaszczeniu zgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż skarga K. N. została złożona po upływie ustawowego terminu. Wskazał ponadto, że obecne przepisy nie przewidują możliwości dopłaty do wcześniej wypłaconego odszkodowania. Strona może złożyć stosowny wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), który może być przedmiotem odrębnego postępowania. Z uwagi na to, iż przedmiotem postępowania było odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie zaś zwrot tychże nieruchomości, organ nie miał obowiązku orzekania czy wywłaszczone nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym. Po wniesieniu skargi Wojewoda postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r., Nr [...], w oparciu o art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku z dnia [...].12.2005 r., złożonego pierwotnie przez K. N. i M. N., a następnie również imieniem B. T., J. N. i S. N. W toku postępowania przed organem I instancji wniosek ten był kilkakrotnie precyzowany zarówno przez K. N., jak i pełnomocnika – adw. J. J. Ostatecznie wskazano, że wnioskodawcy domagają się wypłaty odszkodowania za działki nr 24/1 oraz 2/1. Bezsporną okolicznością jest, że przedmiotowe nieruchomości zostały zbyte przez poprzedników prawnych wnioskodawców – J. N. i A. N. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie 2 umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych z dnia [...].08.1974 r. oraz z [...].04.1980 r. Jako podstawę zbycia w obu przypadkach powołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, ze zm.) ustalając cenę i wskazując, że cena kupna płatna jest w terminie do 3 miesięcy od daty zawarcia umowy. Mając zatem na względzie, iż odjęcie własności ww. nieruchomości nastąpiło w drodze dwustronnych umów cywilnoprawnych, a także iż roszczenia wynikające z umów zwartych w trybie art. 6 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., za wyjątkiem roszczenia o zwrot sprzedanej nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze sądowej cywilnej, organ uznał postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za bezprzedmiotowe. W odwołaniach od decyzji organu I instancji zakwestionowano pogląd tego organu o możliwości ustalania i wypłaty odszkodowania wyłącznie za nieruchomości wywłaszczone w drodze postępowania administracyjnego, podnosząc, iż zawarcie umowy cywilnej przenoszącej własność na organ państwowy w obliczu groźby wywłaszczenia jest w istocie zbyciem w trybie wywłaszczenia i wywołuje takie same skutki jak decyzja wywłaszczeniowa. Zasady wywłaszczania nieruchomości w obowiązującym stanie prawnym określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) Wywłaszczenie dokonywane na podstawie tej ustawy wyróżnia się szczególnym warunkami: dokonywane jest w postępowaniu administracyjnym, przez wydanie decyzji, może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego i następuje dla realizacji takiego celu publicznego, jeżeli nie może on być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 w zw. z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest, że w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się wysokość odszkodowania. Wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu możliwe jest w 3 przypadkach, m. in. w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie prawa od nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5) Wskazanie ustawodawcy, że chodzi o "obowiązujące" przepisy skłania do wniosku, ze ustalenie odszkodowania możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Gdyby jednak przyjąć, że art. 129 ust. 5 ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, mogłoby to oznaczać, że ustawodawca zobowiązał do uregulowania roszczeń sprzed 1.01.1998 r. (tj. wejścia w życie wspomnianej ustawy), w sprawach, w których wydano decyzje o wywłaszczeniu bez ustalenia odszkodowania. W rozpatrywanej sprawie nie ma jednak miejsca żadna z interpretowanych sytuacji. Przyjmując nawet, jak sugerują skarżący, że zbycie nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. miało charakter wywłaszczenia, przepisy tej ustawy straciły moc obowiązującą, a zatem ewentualne ustalenie odszkodowania w oparciu o tę ustawę jest niemożliwe. Przede wszystkim zaś, z aktów notarialnych stanowiących podstawę nabycia przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa wynika, że odszkodowanie zostało ustalone i wskazany został termin jego zapłaty. Faktu tego nie kwestionują zresztą skarżący. Podzielić także należy pogląd organów co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego. Takiego charakteru tego roszczenia nie zmienia fakt, że ustawodawca powierzył ustalenie odszkodowania staroście w drodze decyzji administracyjnej. W doktrynie prawa wyraźnie odróżnia się stosunek prawny wywłaszczenia od stosunku prawnego odszkodowania. Pierwszy z nich ma typowy charakter stosunku administracyjnoprawnego, oparty jest na nierównorzędności stron i uprawnieniu jednej strony (organu administracji publicznej) do władczego kształtowania treści tego stosunku oraz odpowiadającemu mu obowiązkowi drugiej strony tego stosunku do zachowania się zgodnego z jego treścią. Podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest art. 21 Konstytucji RP, ustanawiający ochronę własności i dopuszczający wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te są bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia przez podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Stosunek ten kreuje samodzielną w sensie materialnoprawnym sprawę "odszkodowania za wywłaszczenie". Jego stronami są podmiot wywłaszczany i wywłaszczający, nie zaś organ administracji (organ orzekający w sprawie odszkodowania orzeka niejako w "cudzej" sprawie). Ta okoliczność, jak również równorzędność stron tego stosunku przesądzają o jego cywilnoprawnym charakterze (tak m in. T Woś , "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Lexis Nexis 2004 r., s. 122-130). Cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego przesądza zatem o możliwości dochodzenia go w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, to zaś wyklucza drogę administracyjną. Ta konkluzja prowadzi z kolei do wniosku, ze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił także argumentów skarg dotyczących braku wykazania przez organ by wywłaszczone nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wskazanym w aktach notarialnych. Słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, że postępowanie dotyczyło odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie zaś zwrotu tychże nieruchomości, kiedy to kwestia ich nie wykorzystania na cel wywłaszczenia ma zasadnicze znaczenie, stanowi bowiem jedna z przesłanek zwrotu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związanym granicami skargi, Sąd dopatrzył się pewnych uchybień o charakterze proceduralnym. Jedną z wnioskodawczyń postępowania, która brał udział w postępowaniu przed organami obu instancji była M. N. Z akt sprawy nie wynika jednak by osoba ta miała przymiot strony w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone J. N. i A. N. Znajdujące się w tych aktach postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny sygn. akt [...] i [...] o stwierdzeniach nabycia spadku wskazują, że następcami prawnymi ww. zmarłych J. N. i A. N., których interesu prawnego dotyczy niniejsze postępowanie o odszkodowanie (art. 28 k.p.a.), są: K. N., S. N., J. N. oraz B. T. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Interes prawny w niniejszym postępowaniu maja zatem wyłącznie następcy prawni J. i A. N. M. N. takiego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie posiadała, postępowanie to powinno było zatem zostać wobec niej umorzone jako bezprzedmiotowe. Biorąc jednak pod uwagę, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapadło w rozpatrywanej sprawie, choć u jego podstaw legły inne przyczyny bezprzedmiotowości, Sąd uznał wskazane wyżej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. za nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia nie stanowią zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podstawy do uchylenia decyzji. Skoro zatem Sad nie dopatrzył się naruszeń prawa w sposób uzasadniający eliminacje zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.