I SA/Wa 764/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego budowę autostrady [...] na odcinku Z., prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz terminu jego wypłaty – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] sierpnia 1998 r., nr [...], uchylił w części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie N., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], której właścicielem jest J. W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu 1 grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Od tej decyzji odwołanie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucił pozbawienie go możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwość operatu szacunkowego i nieprawidłowe ustalenie odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy – Minister Infrastruktury – wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, wobec czego do niniejszej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ II instancji powołując się na przepisy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 13 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że pismami z 26 sierpnia 2002 r., nr [...] oraz [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie wyraził on zgody na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Wojewoda [...], stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z 17 listopada 2004 r., nr [...] wyznaczył właścicielowi termin do dnia 20 grudnia 2004 r. na zawarcie umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży, pismem z dnia 6 lipca 2005 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa do nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb C., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej własność J. W. Pismem z dnia 8 listopada 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo przez organ I instancji. Minister Infrastruktury powołując się na przepis art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazał, że na zlecenie Wojewody [...] z 12 października 2006 r. rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy z 1 grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii odszkodowania przywołać należy przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz przepis art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę, jak również przepis par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), z którego wynika że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Minister Infrastruktury wskazał, że w niniejszej sprawie w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Minister stwierdził, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 – 2006, położonych na terenie powiatów: [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął trzy nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 1 grudnia 2006 r. odpowiada wymogom określonym w wyżej wskazanych przepisach. Organ II instancji podniósł, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. czynników wpływających na wartość nieruchomości. Tak więc rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania zapadło na podstawie aktualnego operatu szacunkowego i zgodne jest z dyspozycja art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister Infrastruktury wskazując na przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniósł, że w toku postępowania odwoławczego upłynął termin ważności operatu szacunkowego i w związku z tym zaszła konieczność wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zapytaniem o możliwość potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie, potwierdził jego aktualność na dzień 31 stycznia 2008 r. Wobec powyższego organ odwoławczy pismem z 11 lutego 2008 r. w trybie art. 10 kpa zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym i składania wniosków i wyjaśnień. Pismem z 26 lutego 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza ona przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent oraz załączając sześć artykułów prasowych. Minister Infrastruktury wskazał, że zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia. Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego, jeżeli więc na danym rynku nie doszło do zmiany cen transakcji, to zachodzi podstawa do potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Z kolei wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych, co podniosła strona. Z załączonych do pisma strony wycinków gazet wynika, że wzrost wartości nieruchomości dotyczy działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie ze standardami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych mogą oni używać do porównań transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę sporządzenia operatu, natomiast rzeczą rzeczoznawcy majątkowego jest ustosunkowanie się do trendów czasowych. Skoro zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził wyraźnego wpływu atrybutu "data zawarcia transakcji" na wielkość ceny transakcji, to brak jest podstaw do uznania, że wartość nieruchomości nie może być uznana za prawidłowo określoną i aktualną. Odnosząc się do zarzutu strony, że operat szacunkowy z 1 grudnia 2006 r. wskazuje inną kwotę nieruchomości niż operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2005 r. organ wskazał, że zarzut jest nietrafny, ponieważ operat z 2005 r. utracił już swoją ważność w momencie wydania decyzji, a przy tym operat ten wykonany był na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla potrzeb złożenia oferty nabycia tej nieruchomości w drodze umowy i nie jest dowodem w wywłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym. Minister Infrastruktury powołując przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wskazał, że w toku postępowania w dniu 15 czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na którą nie stawił się prawidłowo powiadomiony J. W. Złożył wniosek o wyznaczenie kolejnego terminu rozprawy celem umożliwienia obrony praw oraz osobistego uczestnictwa w rozprawie. Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o zebraniu materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wglądu do akt znajdujących się w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Organ nie uwzględnił wniosku strony o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy. W związku z zarzutem strony, że organ pierwszej instancji pozbawił ją prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie, a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków, Minister wskazał, że rozprawa z 15 czerwca 2007 r. była już dziewiątą z kolei, na którą strona prawidłowo powiadomiona nie stawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i domaga się osobistego uczestnictwa w rozprawie. Wojewoda [...] pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował J. W., że wyznaczony na dzień 15 czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] każdorazowo informował strony o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Minister Infrastruktury stwierdził, że Wojewoda [...] dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy jest w ocenie organu odwoławczego aż nad wyraz dużą chęcią do ułatwienia stronie uczestniczenia w rozprawie. Organ powołując się na wyrok SN z dnia 18 marca 1981 r., I PRN 8/81, OSN 1981, nr 10, poz. 201 wskazał, ze nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia zawiadomienie o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawione przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynika fakt obowiązkowego stawiennictwa. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 94 par. 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Minister Infrastruktury wskazał, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym operatem szacunkowym, przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że nie dotyczą one przedmiotowej sprawy i w związku z tym nie są rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Raport oddziaływania na środowisko stanowi dokument w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi, zaś kwestia korzystania z nieruchomości wynika z decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanej w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Reasumując organ II instancji stwierdził, że Wojewoda [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i prawidłowo ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. W. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył mu pisemnej oferty zawarcia umowy przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że pisma nr [...] oraz [...] z dnia 26 sierpnia 2002 r., w których Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył rzekomo ofertę zawarcia umowy przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości nie zostały mu doręczone, gdyż w tym czasie był pozbawiony wolności i przebywał w Areszcie Śledczym W. Wobec powyższego zdaniem skarżącego decyzje organów obydwu instancji pozbawione były podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie zapewnił mu czynnego udziału w rozprawie administracyjnej w dniu 15 czerwca 2007 r., wobec czego organ ten rażąco naruszył przepis art. 10 par. 1 kpa. Skarżący wskazał, że gdy dowiedział się o wyznaczeniu rozprawy w przedmiotowej sprawie pismem z dnia 29 maja 2007 r., które doręczone zostało 14 czerwca 2007 r. złożył do Urzędu Wojewódzkiego w W. wniosek o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na kolizję terminów, gdyż na dzień 15 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. wyznaczył już rozprawę na godzinę 9:30, w której jest oskarżonym. Do wniosku dołączył kopię zaświadczenia z Sądu Rejonowego dla W. z dnia 13 czerwca 2007 r., w którym potwierdzono powyższe fakty. Podniósł, że ze względu na fakt, że Urząd Wojewódzki w W. wyznaczył i powiadomił go o terminie rozprawy na dzień 15 czerwca 2007 r. później niż uczynił to Sąd Rejonowy dla W., a także z uwagi na fakt, że w sprawie zawisłej w Sądzie istnieje zagrożenie pozbawienia go wolności uznał, że najwłaściwszą decyzją dla ochrony jego interesów będzie wnioskowanie o odroczenie rozprawy administracyjnej. Dlatego niemożliwa była jego obecność w miejscowościach oddalonych od siebie o około [...] km w tym samym dniu prawie o tej samej godzinie. Skarżący zarzucił, że niezasadne jest twierdzenie Wojewody [...], że przeszkoda do stawiennictwa na rozprawę mogła być usunięta przez ustanowienie pełnomocnika, gdyż zgodnie z art. 32 kpa strona mogła działać przed organem administracyjnym osobiście lub przez pełnomocników. Wobec tego to strona decyduje, czy będzie działać osobiście, czy też przez pełnomocnika. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] nie uwzględniając jego wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 15 czerwca 2007 r. pozbawił go prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co oznacza, że rażąco naruszył przepis art. 10 kpa. Skarżący podniósł, że terminy rozpraw administracyjnych były wyznaczone bez stosownego wyprzedzenia czasowego, w przeciwieństwie do terminów wyznaczonych przez Sąd Rejonowy dla W., który rozprawę na 15 czerwca 2007 r. wyznaczył już 16 marca 2007 r. Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody [...] jest wadliwa, gdyż w rozstrzygnięciu nie określa na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości, jak również nie ustanawia służebności drogowej do działek skarżącego nr [...]. Skarżący zarzucił, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości. Skarżący zarzucił decyzji Ministra Infrastruktury, że nie odnosi się w uzasadnieniu do publikacji prasowych, z których wynika kilkuset procentowy wzrost cen nieruchomości. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących sprzeczności operatu szacunkowego z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającego na przyjęciu do porównań transakcji, w których strony działały w sytuacji przymusowej. Dlatego zdaniem skarżącego ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie jest wartością rynkowa w rozumieniu art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a użyte do porównań transakcje nie były eksponowane na rynku nieruchomości. Skarżący zarzucił, że decyzja Ministra Infrastruktury jest wadliwa, gdyż w toku postępowania odwoławczego organ nie odniósł się do zarzutu, że operat szacunkowy jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości użyto do porównania transakcje nieruchomości, które nie były podobne. Skarżący podniósł, że sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość nieruchomości były zupełnie inne dla nieruchomości podobnych wykorzystanych do wyceny niż nieruchomości wycenianej: - nieruchomość wyceniana posiadała powierzchnię [...] ha, natomiast nieruchomość podobna B zaledwie [...] ha, to znaczy, że była od niej [...] razy mniejsza. Powierzchnię gruntu rzeczoznawca uznał za istotny element wpływający na cenę sprzedawanych nieruchomości (strona 13 i 14 operatu), - nieruchomość wyceniana była w inny sposób wykorzystywana niż wszystkie trzy nieruchomości porównawcze A, B, C. W dniu 23 marca 1998 r. na części nieruchomości wycenianej, tj. działce [...] znajdowała się ogrodzona plantacja kultur wieloletnich z niezbędną infrastrukturą. W ocenie skarżącego rzeczoznawca majątkowy porównywał nieruchomości zupełnie niepodobne do siebie pod względem cech fizycznych, stanu zagospodarowania i sposobu ich wykorzystania. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego zmiany cen nieruchomości wskutek upływu czasu. Podniósł, że z tabeli nr 1 na stronie 12 operatu wynika, że transakcje sprzedaży nieruchomości wybranych do porównania odbyły się odpowiednio: - [...] miesięcy przed sporządzeniem operatu – w przypadku nieruchomości A, - [...] miesięcy przed sporządzeniem operatu – w przypadku nieruchomości B, - [...] miesięcy przed sporządzeniem operatu – w przypadku nieruchomości C. Wobec czego w ocenie skarżącego wada operatu polega na przyrównaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych nabywanych od 5 do 12 miesięcy wcześniej niż został wykonany operat z dnia 1 grudnia 2006 r. i nieuwzględnieniu tych zmian na skutek upływu czasu przy jednoczesnym ewidentnym wzroście na rynku cen nieruchomości. Skarżący zarzucił, że operat szacunkowy jest sprzeczny z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej. Skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji jest wadliwa, gdyż organ nie odniósł się do zarzutu braku rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za korzystanie z jego nieruchomości za okres zajęcia, tj. od 9 października 2006 r. do dnia, w którym decyzja Wojewody stała się ostateczna. Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. jest wadliwa, ponieważ została wydana w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. W piśmie z 5 listopada 2008 r. będącym uzupełnieniem skargi skarżący podniósł, że Wojewoda [...] wbrew treści art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., nie wyznaczył mu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Skarżący wskazał, że nie otrzymał pisma Wojewody [...] z 17 listopada 2007 r., w którym Wojewoda wyznaczył mu termin na zawarcie umowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie istotne żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy nie tylko na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia brakujących dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem organ odwoławczy orzekał wyłącznie na podstawie dowodów i materiałów zgromadzonych przez organ I instancji. Jak wynika z treści art. 136 kpa organ odwoławczy ma kompetencje do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uszło uwadze organu odwoławczego, że warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jest upływ terminu wyznaczonego na piśmie przez wojewodę do zawarcia umowy, który nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Wprawdzie w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo Wojewody [...] z 17 listopada 2004 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy, jednakże nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu. Skoro organ odwoławczy uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, to mając na względzie przepis art. 15 ust. 1 ustawy, obowiązany był skontrolować, czy skarżącemu skutecznie doręczono pismo z 17 listopada 2004 r. Organ odwoławczy mógł zatem zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie dowodu doręczenia zawiadomienia albo wykazać innymi dowodami, czy pismo wyznaczające termin zawarcia umowy było doręczone skarżącemu (np. dowodem doręczenia do aresztu śledczego), czy też nie zostało mu doręczone. Jeżeli pismo nie zostało skarżącemu doręczone, to organ II instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. Dochowanie bowiem wymogu z art. 15 ust. 1 ustawy z 2003 r. jest jednym z koniecznych warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (przed wyznaczeniem przez wojewodę terminu do zawarcia umowy), konieczne jest złożenie oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jak wynika z akt administracyjnych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował oferty do skarżącego odrębnymi pismami (z 26 sierpnia 2002 r.), zarówno do działki [...], jak i do działki [...]. Odbiór obydwu ofert pokwitował ojciec skarżącego A. W. (k. 33). Wymaga podkreślenia, że z akt administracyjnych nie wynika, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czy też organ administracyjny, zostali poinformowani na tym etapie postępowania przez domowników (w tym ojca, który pokwitował odbiór przesyłki), że skarżący przebywa w areszcie. Nie wynikało to także z adnotacji poczty. Skoro ojciec, będący domownikiem podjął się odbioru przesyłki (mógł przecież odmówić odbioru korespondencji adresowanej do syna i poinformować doręczyciela, gdzie syn przebywa), to oznacza, że zobowiązał się do przekazania jej synowi. Zważyć należy, że adres przesłania oferty, jest miejscem stałego zamieszkania skarżącego, na który organ przesyłał korespondencję po opuszczeniu aresztu przez skarżącego, a który to również został wskazany w skardze do sądu. Gdy organ powziął wiadomość o pobycie skarżącego w areszcie, to na adres aresztu skierował pismo wyznaczające termin zawarcia umowy (k. 19). Wobec tego podnoszona w skardze okoliczność pobytu skarżącego w areszcie śledczym, a w związku z tym zarzut nie doręczenia mu oferty, nie zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się szczegółowo do kwestii przyjęcia w operacie do porównania nieruchomości o różnych powierzchniach. Nie wyjaśnił, czy operat jest prawidłowy w sytuacji, gdy nie przyjęto do porównania działek o zbliżonej powierzchni i czy powierzchnia działki ma wpływ na cenę. Było to dlatego konieczne, że rzeczoznawca wskazał, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o pow. [...] ha zakupioną przez GDDKiA zapłacono [...] zł za metr, a w lipcu 2006 r. za działkę o pow. [...] ha [...] zł za 1 metr. A więc w ciągu półtora roku nastąpił znaczny wzrost cen za działki przeznaczone pod drogi o większych powierzchniach. Nie wiadomo, czy miał na to wpływ upływ czasu, czy też inne okoliczności. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. (czy nie było ich na rynku, czy też dotyczyły nieporównywalnych nieruchomości). Stwierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed dwóch lat jest ogólnikiem, który tej kwestii nie wyjaśnia. Tymczasem każda sprawa wymaga indywidualnego potraktowania, tym bardziej, że liczne zarzuty z odwołania dotyczyły wadliwości operatu. Nie wynika z niego, jaka była na przestrzeni lat 2004 - 2006 r., a więc w okresie objętym analizą, tendencja zmian cen (wzrastały, czy też były stabilne) w odniesieniu do gruntów nabywanych pod drogi. Operat został sporządzony 1 grudnia 2006 r., a daty transakcji przyjętych do wyliczeń odszkodowania dotyczą pierwszej połowy 2006 r. i roku 2005. Wprawdzie rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu, jednakże nie można nie zauważyć, że w dacie wydania decyzji przez organ II instancji ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad dwóch lat. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, metod wyceny, nie rozprawił się z zarzutami dotyczącymi wadliwości operatu, a co za tym idzie z zarzutem nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto organ odwoławczy nie dostrzegł, że w operacie szacunkowym z 1 grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej [...] zł przez powierzchnię działki [...] ha wynika cena 1 m kw. gruntu [...] zł, a nie jak wskazano w tabeli [...] zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Zwrócić uwagę należy, że na stronie 10 operatu rzeczoznawca podał, że za nieruchomość o pow. [...] ha cena wynosiła [...] zł. Wobec tego przy cenie transakcyjnej [...] zł za nieruchomość o pow. [...] ha, cena jednego metra wynosiłaby [...] zł (w przybliżeniu [...] zł). Czyli tak jak wskazano w tabeli. Tych niejasności organ II instancji nie wyjaśnił. W szczególności organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Przyjęta do analizy nieruchomość podobna ma [...] m kw. Pozostałe dwie też są znacznie mniejsze. Uszło uwadze organu odwoławczego, że rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek i wykazać, że różnice powierzchni nie mają wpływu na cenę transakcji kupna sprzedaży. Wobec powyższego zachodziła konieczność uzupełnienia operatu w zakresie wyżej omówionym. Brak ustosunkowania się do wyżej wskazanych kwestii stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia tego dowodu było konieczne. Gdyby to postępowanie zostało przeprowadzone, to mogłoby mieć ono istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu, a w przypadku ustalenia, że skarżącemu nie zostało doręczone pismo z 17 listopada 2004 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy, dokona oceny, czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe. Uchylając zaskarżoną decyzję i wyrażając wskazania do dalszego postępowania, nie można jednak zgodzić się, z poniższymi zarzutami skargi. Nie można podzielić zarzutu skargi, że w przypadku sprzedaży nieruchomości pod drogi transakcje nie są eksponowane na rynku, a strony działają w sytuacji przymusowej Sprzedaż nieruchomości pod budowę nowych dróg spowodowany jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny. Nabywcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma więc konkurencji wśród stron transakcji. Sprzedawca nie ma realnej możliwości zbycia nieruchomości przeznaczonej w planie pod inwestycję drogową na rzecz innego kupującego niż inwestor drogowy. Skoro na danym terenie prowadzona jest inwestycja drogowa, to jest oczywiste, że rynek ten zdeterminowany jest tymi transakcjami dokonywanymi z określonym inwestorem. Mając to na uwadze ustawodawca odrębnie unormował zagadnienie nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ odwoławczy nie skontrolował, czy miał on zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawach administracyjnych. Prawidłowo Minister Infrastruktury wskazał, że organ I instancji wyznaczył dziewięć terminów rozpraw administracyjnych. Na żadną z rozpraw nie stawił się skarżący. Pięć razy przedstawiał on zwolnienia lekarskie obejmujące terminy rozpraw - trzykrotnie po 5 dni, raz 4 dni i raz 12 dni. Trzykrotnie nieobecność skarżącego spowodowana była innymi postępowaniami sądowymi. Jeden raz rozprawa została odroczona z powodu zbyt późnego powiadomienia o jej terminie. Zważyć należy, że krótkotrwałe zwolnienia lekarskie (dwa z adnotacją: "chory może chodzić"), każde z innej przychodni lekarskiej, obejmujące właśnie terminy rozpraw administracyjnych, przy uczestnictwie skarżącego w postępowaniach sądowych, świadczą o tym, że skarżący w istocie nie dążył do zapewnienia sobie uczestnictwa w rozprawach przed organem administracji. Skarżący zarzucił, że organ wojewódzki nie potrafił z odpowiednim wyprzedzeniem wyznaczać rozpraw. W skardze wskazał, że sąd powszechny (wydział karny) wyznaczył w marcu 2007 r. termin rozprawy na 15 czerwca 2007. r. Jednakże skarżący posiadając tę wiedzę już od marca, nie powiadomił organu o powyższym, także wtedy, gdy wnosił o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 30 marca 2007r,. Wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 15 czerwca 2007r. został nadany na poczcie w dopiero 13 czerwca 2007r., pomimo, że zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone skarżącemu 28 maja 2007 r. A więc skarżący, który jak twierdzi, chciał uczestniczyć w rozprawach nie dokładał należytej staranności, aby brać w nich udział. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wyznaczając taką ilość rozpraw zapewniał skarżącemu udział w postępowaniu. Inaczej należałoby ocenić sytuację gdyby chodziło tylko o jedną rozprawę, w której skarżący nie brał udziału, a inaczej, gdy organ wyznaczył ich dziewięć. Przedstawione powyżej fakty wskazują, że nie można zarzucić organowi, że naruszył przepis art. 94 § 2 kpa. Skarżący miał też możliwość uczestniczenia w inny sposób w postępowaniu, o czym informował go organ, a także doręczył mu operat szacunkowy. Mógł więc składać wnioski dowodowe, zajmować stanowisko. Aktywny udział w postępowaniu nie sprowadza się jedynie do udziału w rozprawie. Wobec powyższego organ II instancji trafnie ustalił, że nie został naruszony przepis art. 10 § 1 kpa. Ponadto organ prawidłowo zastosował normę art. 9 kpa informując stronę, co do możliwości (a nie obowiązku) ustanowienia pełnomocnika. Odnosząc się do zarzutu skargi, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości dla odszkodowania, to zarzut ten nie jest zasadny. O tym, jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa, stanowi art. 16 ust. 2 ustawy w zw. z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ustawy z 2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Regulacja, o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji. Odnośnie zarzutu nie ustanowienia służebności drogi koniecznej, to wskazać należy, że przepis art. 4 pkt 11 ustawy z 21 marca 2007 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115), do której to ustawy odwołuje się art. 1 ust 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., stanowi, że autostradą jest - droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych: a) wyposażona przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, b) posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami transportu lądowego i wodnego, c) wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady. Wobec tego ustanowienie służebności na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami podważałoby ustawową definicję autostrady. Droga, na której ustanowiona byłaby służebność, nie mogłaby być uznana za autostradę. Przepisy ustawy o drogach publicznych, jako przepisy o charakterze szczególnym, mają pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie zarzutu braku w osnowie decyzji określenia terminu wydania nieruchomości, wskazać należy, że wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jest to jeden z elementów decyzji wywłaszczeniowej, to jednakże wobec wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i objęciu jej przez inwestora, brak jest przesłanek do rozstrzygania w tym zakresie. Zarzut skargi dotyczący braku rozstrzygnięcia co do odszkodowania za korzystanie z nieruchomości od daty niezwłocznego zajęcia, nie jest zasadny. A to z tej przyczyny, że jest to sprawa cywilna należąca do właściwości sądu powszechnego. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący oparcia decyzji wywłaszczeniowej o wadliwą decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady. Decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i nie podlega ocenie sądu w niniejszym postępowaniu. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.