I OSK 1436/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. i D. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Gl 15/08 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie zamiany lokali mieszkalnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Z. G. [...] sierpnia 2007 r. złożył w Urzędzie Miasta W. wniosek o zamianę mieszkania pomiędzy nim a D. W.. Z uwagi na fakt, że zajmowane przez skarżącego mieszkanie pozostawało w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w W., urząd zwrócił się do Komendanta o wyrażenie zgody na zamianę lokali. Komendant Powiatowy Policji pismem z [...] listopada 2007 r. nie wyraził zgody na proponowaną zamianę. W tej sytuacji Zastępca Prezydenta Miasta poinformował skarżącego pismem z [...] marca 2008 r., iż nie udzielono zgody na dokonanie zamiany lokali. Wskazano, że zamiana lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy pomiędzy osobami zainteresowanymi może być dokonana wyłącznie po uzyskaniu zgody dysponentów lokali. Natomiast stosownie do art. 90 ustawy o policji z 6 kwietnia 1990 r. mieszkanie zostało przekazane do dyspozycji Powiatowego Komendanta Policji w W., który nie wyraził zgody na zamianę. W skardze z 24 maja 2008 r. wniesionej do tut. Sądu (uzupełnionej pismem procesowym z 19 czerwca 2008 r.) skarżący wskazał, iż Prezydent Miasta W. dopuścił się w jego sprawie bezczynności. Zdaniem skarżącego organ nie wszczął postępowania administracyjnego, do którego był zobowiązany zgodnie z art. 104 k.p.a. Sprawa dotycząca zamiany lokali mieszkalnych stanowiących mienie komunalne powinna być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej bowiem jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym samym w sprawie koniecznym stało się wniesienie skargi na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Z. G.. Zdaniem Sądu, po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność organu w sprawie udzielenia zezwolenia na dokonanie zamiany lokali komunalnych nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sąd zauważył, iż mieszkania należące do gminy są wynajmowane na czas nieokreślony na podstawie zawartych umów najmu, co do których bezwzględne zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego. Przyznanie lokalu oraz inne związane z nim czynności prawne (w tym umowa zamiany) mają charakter cywilnoprawny, a nie jak wywodzi skarżący administracyjny. Odmowa lub wyrażenie zgody na zamianę lokalu nie jest sprawą administracyjną i nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej. Wystarczającym jest jedynie zastosowanie formy właściwej do złożenia skutecznego oświadczenia woli w rozumieniu przepisów k.c. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Jednobrzmiące skargi kasacyjne na powyższe postanowienie złożyli Z. G. i D. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania., zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie w okolicznościach sprawy oraz naruszenie art. 104 k.p.a. Skarżący nie mogą zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I Instancji, wyrażonym w postanowieniu i uzasadnieniu postanowienia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie decyzji, chyba, ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej składanym w imieniu państwa. Przedmiotowa sprawa, jest w mniemaniu skarżących, sprawą z zakresu administracji publicznej, stanowi bowiem realizację ustawowych obowiązków, powierzonych gminie na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy [...], jakim jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, działając na podstawie art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawuje nadzór właścicielski nad lokalami wchodzącymi zasób komunalny jednostki samorządu terytorialnego i tym samym uprawniona jest do wydawania zgody na sprzedaż, zamian, zrzeczenie się oddanie w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie czy trwały zarząd pozostających w lej dyspozycji lokali. Zgoda powyższa, zdaniem skarżących, powinna być wyrażona w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze oraz wzgląd na okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż skarga wniesiona przez Z. G. podlegała odrzuceniu. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż sprawa udzielenia zezwolenia za zamianę lokali nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a należy uznać za nieuzasadniony. Podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przepisu 104 k.p.a. również jest bezpodstawny, gdyż Sąd orzekając w sprawie niniejszej nie stosował powyższego przepisu. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargi kasacyjne należało oddalić.