I SA/Wa 787/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego jaką jest budowa autostrady [...], na odcinku [...], prawa własności R. W. do nieruchomości położonej w gminie N. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...] i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł.. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r., znak [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 roku, znak: [...], uchylił w części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa autostrady [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], objętej księgą wieczystą KW Nr [...], ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlega rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył R. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości. Brak jest w aktach sprawy pisma, z którego wynikałaby zgoda strony na sprzedaż nieruchomości. Wobec niezawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...], stosowanie do w/w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia [...] października 2004 r., [...] wyznaczył stronie termin do dnia 15 listopada 2004 r. na zawarcie umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży, pismami z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa odpowiednio do działki nr [...] Pismami z dnia 26 września 2005 r. oraz z dnia 4 listopada 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia w/w nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, że wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Na zlecenie Wojewody [...] z dnia 12 października 2006 r. rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy 1 grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W kwestii odszkodowania organ przywołał przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, ze wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównania nieruchomości parami. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Autor operatu dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004-2006, położonych na terenie powiatów [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 r. organ stwierdził, iż odpowiada on wymogom określonym w w/w przepisach. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W. Stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. czynników wpływających na wartość nieruchomości. Tak więc rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania zapadło na podstawie aktualnego operatu szacunkowego i zgodne jest z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W toku postępowania odwoławczego upłynął termin ważności operatu szacunkowego i w związku z tym zaszła konieczność wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zapytaniem o możliwość potwierdzenia ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] przesłał do Ministerstwa wykonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie, klauzulę potwierdzającą ważność operatu szacunkowego na dzień 31 stycznia 2008 r. W toku postępowania w dniu 13 czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której nie pojawił się prawidłowo powiadomiony R. W. Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2007 r. strona domagała się wyznaczenia kolejnego terminu na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem umożliwienia jej obrony swych praw oraz osobistego uczestnictwa w rozprawie. Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o zebraniu materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wglądu do akt znajdujących się w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Ponadto organ nie uwzględnił w/w wniosku strony o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy. Rozprawa z 15 czerwca 2007 r. była już dziesiątą z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i domaga się aby osobiście uczestniczyć w rozprawie. Jednocześnie należy zauważyć, iż Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformował R. W., że wyznaczony na dzień 13 czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika. Zgodnie z art. 94 § 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Natomiast kierujący rozprawę odroczy, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę, jeżeli niestawienie strony spowodowane było przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Ocena przeszkody trudnej do przezwyciężenia i innych ważnych przyczyn należy do kierującego rozprawą. Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie R. W. z tej możliwości nie skorzystał. Organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury R. W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. oraz o zwrot kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jest wadliwa ponieważ utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...], która jest sprzeczna z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, w szczególności: 1) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył skarżącemu pisemnej oferty zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem; 2) organ prowadzący postępowanie nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, która odbyła się 13 czerwca 2007 r., czym naruszył art. 10 § 1 kpa; 3) sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania; 4) decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek nr [...] 5) decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości; 6) organ II instancji zaniechał skontrolowania prawidłowości opinii biegłego z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego; 7) przy ustaleniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości przyjęto do porównań transakcji nieruchomości, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej, przyjęto do porównań transakcji nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku nieruchomości , ze nie były nieruchomościami podobnymi, nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu – narusza to art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami 8) operat szacunkowy jest sprzeczny z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej; 9) organ II instancji naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P.; 10) Wojewoda [...] nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres jej zajęcia, to jest od 9 października 2006 r.; 11) zaskarżona decyzja jest wadliwa ponieważ powstała w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1998 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na terenie województwa [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. NR 80, poz. 721 ze zm.), jest upływ terminu wyznaczonego na piśmie przez Wojewodę do zawarcia umowy, który nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, przed wyznaczeniem przez wojewodę terminu do zawarcia umowy, o jakiej stanowi powołany przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 2003 r., konieczne jest złożenie oferty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W aktach sprawy znajdują się pisma Wojewody [...], datowane [...] października 2004 r., adresowane do R. W. w których został wyznaczony termin do dnia 15 listopada 2004 r. do zawarcia umowy z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nabycia własności nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. W materiale dokumentacyjnym znajdują się także pisemne oferty datowane 12 listopada 2003 r., skierowane do R. W., kupna tych nieruchomości. Brak jest natomiast dowodów doręczenia tych wszystkich pism skarżącemu R. W. Skarżący podnosi w skardze, że nie otrzymał od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad żadnej oferty. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Brak w aktach sprawy dowodów doręczenia wyżej wyszczególnionych pism uniemożliwia dokonanie przez sąd kontroli, czy zostały one skutecznie doręczone skarżącemu, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte. Jeżeli jednak okazałoby się, że wyżej wymienione pisma nie zostały doręczone skarżącemu, to organ odwoławczy nie miał podstaw do takiego stwierdzenia. Dochowanie bowiem wymogów z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest jednym z koniecznych warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu albowiem zapadła z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżącemu zostały doręczone pisemne oferty i pisma z dnia [...] października 2004 r. wyznaczające termin do zawarcia umowy. W przypadku ustalenia, że nie zostały one skarżącemu skutecznie doręczone dokona oceny, czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe. Wobec powyższego nie ma potrzeby rozważania zasadności pozostałych zarzutów skargi, a odnoszących się do dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego, operatu szacunkowego przyjętego przez organ do ustalenia wysokości odszkodowania a także treści decyzji. Z tych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.