II OSK 431/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 984/08 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/08 oddalił skargę I. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] odmawiającej wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie I. pozwolenia na budowę zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych ("[...]"), budowy ogrodzenia, stacji transformatorowej STSRp 20/400, linii napowietrznej SN-15 kV, linii niskiego napięcia, stacji transformatorowej STSp 20/250, linii napowietrznej SN-15 kV, drogi dojazdowej do oczyszczalni na działkach nr ew. [...] przy ul. L. we wsi T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawczyni nie legitymuje się przymiotem strony postępowania nieważnościowego. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi I. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze I. D. zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie rozstrzygnął sprawy w jej całokształcie, do czego był zobligowany zgodnie z art. 138 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku przymiotu strony skarżącej I. D. Sąd zaznaczył, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Jak bowiem podniósł Naczelny Sąd Administracyjny prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie zmienia zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę, w związku, z czym krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu I. D. nie dysponuje interesem prawnym do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W niniejszej sprawie interes prawny może być wywiedziony wyłącznie z zacytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego i mieć oparcie w istniejącym stanie faktycznym wskazującym na ograniczenie w zagospodarowaniu działek, których współwłaścicielem jest I. D. w związku ze zrealizowaną inwestycją. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważył, że działki skarżącej o nr ewid. [...], k - 4 i 5 nie pozostają w sąsiedztwie działek, na których została zrealizowana inwestycja i nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwie ustalił krąg podmiotów, którzy dysponując tytułem prawnym do nieruchomości sąsiadujących z działkami o nr ewid. [...] przy ul. L. we wsi T. mieli status strony postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z [...] marca 2000 r. (w sumie 19 podmiotów). Wśród tych podmiotów nie wskazano I. D. , gdyż ww. działki [...], nie znajdują się w sąsiedztwie budowy, co wynika z map znajdujących się w projekcie zagospodarowania terenu oczyszczalni ścieków. Działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i nie istnieją obiektywne przeszkody do ich zagospodarowania. Zrealizowana inwestycja w postaci oczyszczalni ścieków nie narusza w żaden sposób prawa własności I. D. i nie utrudnia korzystania z jej nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Argumenty I. D. dotyczące niekorzystnych zmian w krajobrazie i powstanie oczyszczalni ścieków w miejscu, w którym znajdowały się tereny graniczące z Kampinoskim Parkiem Narodowym i ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości z tego względu należy, zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo, jeżeli skarżąca uzna, że z tytułu realizacji inwestycji poniosła szkodę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości może rozważyć wystąpienie na drogę powództwa przed sądem powszechnym. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości mogą wynikać z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w tym, z przepisów regulujących ochronę środowiska. Sąd jednakże zauważył, że dokumentem właściwym do oceny wpływu planowanej inwestycji na ewentualne ograniczenie możliwości zagospodarowania działki jest raport oddziaływania na środowisko. Jak wynika z oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, wykonanej przez P. Sp. z o.o. zasięg uciążliwości zapachowej projektowanej oczyszczalni nie powinien wykroczyć poza teren działki, natomiast w odniesieniu do uciążliwości wynikającej z emisji aerozoli mikrobiologicznych również oceniono, iż ograniczy się ona do terenu działki (vide s. 42 raportu). Dodatkowo w raporcie wskazano, że oddziaływania związane z zanieczyszczeniami gazowymi oraz mikrobiologicznymi i bakteriologicznymi nie powinny wykroczyć poza ogrodzony teren oczyszczalni, a dodatkowo sposób użytkowania terenów nie ulegnie zmianie (vide s. 51 raportu). Wobec tego zarzuty skarżącej dotyczące negatywnego wpływu na środowisko naturalne i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jej działek przez zrealizowaną oczyszczalnię ścieków bez poparcia tego twierdzenia dokumentami zawierającymi odmienne ustalenia niż określone w ww. raporcie nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania istnienia takiego wpływu. W rezultacie takie zarzuty nie mogą być także uznane za dostateczna podstawę do określenia nowego kręgu stron postępowania, czyli podmiotów, których interesu prawnego dotyczy budowa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi I. D. Od powyższego wyroku I. D. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, t.j. art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt d Prawa budowlanego. Jak słusznie stwierdza WSA przepis ten określa krąg podmiotów, których interes prawny lub obowiązek zostaje naruszony przez skutki wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu prawa budowlanego stronami tego postępowania są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, art. 3 pkt 20 powołanej ustawy przez obszar oddziaływanie terenu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, Na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, mogą wynikać m.in. z przepisów regulujących ochronę środowiska. Powołany przez Sąd raport oddziaływania na środowisko nie przesądza niczego w niniejszej sprawie, bowiem zasięg uciążliwości zapachowej projektowanej oczyszczalni nie powinien wykroczyć poza teren działki natomiast emisja aerozoli mikrobiologicznych i bakteriologicznych nie powinny wykroczyć poza ogrodzony teren oczyszczalni. Skarżąca podkreśliła, że raport powyższy został opracowany na etapie projektowania inwestycji, natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń Sądu dotyczących stanu, jaki ma miejsce po zrealizowaniu inwestycji i uruchomieniu oczyszczalni, w szczególności wielkości emisji uciążliwych przykrych zapachów, aerozoli mikrobiologicznych i bakteriologicznych, również na teren działek będących własnością skarżącej i jej męża. Nadto, sporządzający raport ogranicza się do postulatu, iż substancje te nie powinny przekraczać poza teren działki; 2. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mianowicie art. 106 § 3 i nie przeprowadzenie z urzędu dowodów z dokumentów, w szczególności, wojewody - dla ustalenia zakresu emisji przez oczyszczalnię, uciążliwych zapachów oraz zanieczyszczeń bakteriologicznych, aerozoli mikrobiologiczynych, wobec przepisów ustawy o ochronie środowiska ustalających kompetencje organów administracji w zakresie, objętym jej przepisami, co jest następstwem przeprowadzenia postępowania z obrazą art. 6 do 11 k.p.a. przez organy administracji w obu instancjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt d oraz art. 3 pkt 20 jest w pełni uzasadniony. Oczywistym jest stwierdzenie, iż w wypadku poniesienia szkody w następstwie działań inwestora, który zakłóca ponad przeciętną miarę korzystanie nieruchomości sąsiednich, w rozumieniu art. 144 k.c., skarżącej służy roszczenie przed Sądem, (zarówno w następstwie immisji bezpośredniej jak i pośredniej). Skarżąca została pozbawiona prawa strony w postępowaniu administracyjnym, oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji tj. przed 11 lipca 2003 r. (wyrok NSA z 16.02.2007 r., II OSK 339/06 oraz wyrok NSA z 2.03.2007, II OSK 462/06). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie bowiem decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 24 marca 2000 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie I. pozwolenia na budowę zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych została wydana przed nowelizacją Prawa budowlanego z 11 lipca 2003 r., a więc podczas jej wydawania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mówiący kogo należy uważać za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jeszcze nie obowiązywał. Ze względu jednak na okoliczność, że powyższe uchybienie nie zostało podniesione jako zarzut w skardze kasacyjnej oraz na fakt, że zastosowanie w niniejszej sprawie zarówno art. 28 k.p.a., jak art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego daje w praktyce ten sam rezultat, jeżeli chodzi o ocenę statusu skarżącej jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 24 marca 2000 r. powyższy błąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc natomiast do kwestii czy w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że I. D. nie dysponuje interesem prawnym do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji pozwalającej na budowę. Jak bowiem trafnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowa inwestycja w postaci oczyszczalni ścieków nie narusza w żaden sposób prawa własności I. D. i nie utrudnia korzystania z jej nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Działka skarżącej nie pozostaje w sąsiedztwie działek objętych pozwoleniem na budowę i nawet nie została objęta mapą, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu. Ponadto jak wynika z ustaleń Sądu, który powołuje się w sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko, uciążliwość inwestycji nie powinna wykroczyć poza teren działki, na której jest zlokalizowana. Powyższe daje podstawy do oceny, że organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w sprawie niniejszej, którym był Starosta Warszawski Zachodni prawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oczyszczalni, pomijając skarżącą. Argumenty skarżącej podnoszącej, że Sąd nie poczynił ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji obecnie, czyli po jej realizacji, czym naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczący przeprowadzenia dowodów uzupełniających nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Ocena czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się bowiem z reguły do okoliczności występujących przy wydawaniu tejże decyzji, a które mogą mieć wpływ na ocenę jej interesu prawnego do występowania w postępowaniu nieważnościowym. Kwestia czy skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę zależy zatem przede wszystkim od tego czy mogła ona zostać uznana za stronę postępowania zwykłego na etapie projektowania inwestycji a nie od późniejszych skutków oddziaływania tejże inwestycji po jej realizacji. Jeżeli zatem skarżąca prawidłowo, jak ocenił Sąd, nie została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to nie przysługiwał jej także przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tejże decyzji, gdyż w sprawie niniejszej nie ma uzasadnionych podstaw, aby dokonać rozszerzenia ustalonego w postępowaniu zwykłym kręgu stron postępowania administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek środków dowodowych odnoszących się negatywnego oddziaływania funkcjonowania oczyszczalni na teren jej działki. W takiej sytuacji należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do braku u skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] marca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie I. pozwolenia na budowę zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.