I OW 141/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 listopada 2007r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia odwołania Z. Ż. z dnia [...] od decyzji Starosty L. z dnia [...] znak: [...] o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pismem z dnia 26 listopada 2007 r. wniosło rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tymże Kolegium a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy odwołania Z. Ż., zam. w T. przy ul. [...] z dnia [...] od decyzji Starosty L. znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż Starosta L. decyzją z dnia [...] cofnął Z. Ż., zam. w K. przy ul. [...], uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B nr [...] wydane przez Starostę L. w dniu [...] na druku [...] na okres jednego roku, tj. od dnia [...] do dnia [...]. Z. Ż. pismem z dnia [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od decyzji Starosty L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], uznając się za niewłaściwe w sprawie, przekazało odwołanie Z. Ż. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., jako organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że po wydaniu decyzji przez Starostę L., która nie została prawidłowo doręczona, odwołujący się zmienił miejsce zamieszkania z miejscowości K. na miejscowość T. Stąd ustalenie właściwości miejscowej organu do rozpatrzenia odwołania należy rozpatrywać na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. według miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta T. wydał już decyzję z dnia [...] o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...], znak: [...], stwierdziło brak właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odwołania Z. Ż. i skierowało do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosek o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w powyższym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na błędne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. co do ustalenia właściwości miejscowej organu do rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro więc ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), stanowiąca podstawę do wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, nie wskazuje innego organu odwoławczego, właściwym do rozpatrzenia odwołania i rozstrzygnięcia sprawy jest samorządowe kolegium odwoławcze. Rozstrzygnięcia wymaga zatem jedynie kwestia właściwości miejscowej samorządowego kolegium odwoławczego. Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) określa się następujące obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych w województwie [...]: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., obejmujące powiaty: [...], [...], [...], [...] i [...] oraz miasto na prawach powiatu - W. Natomiast w myśl § 1 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. obejmuje powiaty: [...], [...], [...], [...],[...] i [...] oraz miasta na prawach powiatu - G. i T. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie jest ono właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty L., bowiem powiat [...] jest objęty właściwością miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Należy także wskazać, że w przypadku ustalania właściwości miejscowej organu wyższego stopnia nie znajduje zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło zaprezentowany we wniosku stan faktyczny sprawy i podtrzymało stanowisko zajęte w postanowieniu z dnia [...], gdyż wnioskodawca jedynie zasygnalizował, że w sprawie o zwrot zatrzymanego postanowienia orzekał już Prezydent Miasta T. To zaś wskazywałoby, że jeżeli decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, to właściwym jest Kolegium w T. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 stanowi "Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej", a zatem w zakresie właściwości organów administracji publicznej wyróżnia expressis verbis dwa rodzaje właściwości ustawowej: właściwość rzeczową i właściwość miejscową. W oparciu o rozwiązania prawne regulujące tok instancji oraz nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego wyróżnia się właściwość instancyjną. Według art. 127 § 2 k.p.a., "Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawy przewidują inny organ odwoławczy". Zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a., "Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2". Według art. 157 § 1 k.p.a., "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium - ten organ". Przyznając w toku instancji i w nadzwyczajnych trybach postępowania właściwość organom wyższego stopnia, w Rozdziale 3 zatytułowanym: Organy wyższego stopnia i organy naczelne, który zamieszczony jest w systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego w Dziale I, Przepisy ogólne, Kodeks postępowania administracyjnego reguluje właściwość instancyjną. Według art. 17 pkt 1 "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego -- samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Kodeks postępowania administracyjnego regulując zatem właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przyznał tę właściwość samorządowym kolegiom odwoławczym. Jedynym ograniczeniem jest regulacja w ustawach szczególnych. Wprowadzone ograniczenie przepisami ustaw szczególnych należy odnieść tylko do rozgraniczenia właściwości instancyjnej w stosunku do innych, niż samorządowe kolegia odwoławcze organów, a zatem organów administracji rządowej. W zakresie ustalenia właściwości organów wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje reguła, że właściwość tę ustala się na podstawie przepisów szczególnych. W razie braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy szczególne, tak jak przy ustalaniu właściwości rzeczowej, zawarte są w ustawach materialnoprawnych. Regulacja w art. 17 pkt 1 k.p.a. jest podstawą do ustalenia właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych w układzie właściwości instancyjnej, przysługującej organom administracji rządowej (wojewodzie, kierownikom terenowej administracji zespolonej). Artykuł 17 pkt 1 k.p.a. nie reguluje podziału właściwości pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi. W systematyce Kodeksu postępowania administracyjnego nastąpiło bowiem wyłączenie regulacji właściwości instancyjnej z Rozdziału 4. Właściwość organów ma te następstwa prawne, że do ustalenia właściwości instancyjnej nie stosuje się reguł ustalenia właściwości miejscowej przyjętych w art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 17 pkt 1 k.p.a. nie odsyła też do przepisów szczególnych. Brak w tym zakresie regulacji szczególnej wynika z przyjętej koncepcji toku instancji i nadzwyczajnych trybów postępowania, która prawo do weryfikacji w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowania zawsze była związana z kompetencją organu wyższego stopnia w układzie ustrojowym do sprawowania kontroli i nadzoru nad organem wyższego stopnia. Ta regulacja ustrojowa pomiędzy organami administracji publicznej znajduje umocowanie w zasadzie ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, ustanowionej w art. 7 k.p.a., który stanowi: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (,..)". To właśnie obowiązek przestrzegania obiektywnego porządku prawnego uzasadnia wprowadzenie do konstrukcji procesowego prawa administracyjnego, nieznanej procedurom sądowym, środków nadzoru, których istota sprowadza się do przyznania organom wyższego stopnia do podjęcia z urzędu weryfikacji decyzji administracyjnej. Kompetencje organu wyższego stopnia związane są z regulacją ustrojową pomiędzy organami administracji publicznej, które powołane są do orzekania w postępowaniu administracyjnym. Taką konstrukcję ustrojową w zakresie prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przyjmuje się wobec organów samorządu terytorialnego. W układzie postępowania administracyjnego, z wyłączeniem dopuszczalności stosowania przepisów o nadzorze regulowanym ustawami samorządowymi, orzecznictwo organów jednostek samorządu terytorialnego podlega kontroli i nadzorowi organów wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z przepisami ustaw szczególnych. Ten układ ustrojowy przyjęty był przy tworzeniu samorządowych kolegiów odwoławczych, które powiązane były ustrojowo z jednostką samorządu terytorialnego. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) stanowiła o kolegiach odwoławczych przy sejmikach samorządowych (art. 39 ust. 4), przyznając kompetencje sejmikowi samorządowemu do powoływania członków kolegium odwoławczego (art. 77 pkt 11), sejmik określał liczbę członków kolegiów (art. 81 ust. 2), kolegium odwoławcze działało do wyboru nowego kolegium przy sejmiku następnej kadencji (art. 81 ust. 3). Ta regulacja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego z terytorialnym zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego nie uległa zmianie w wyniku nowej regulacji, a zwłaszcza przyznania samorządowym kolegium odwoławczym statusu państwowych jednostek budżetowych (art. 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.), poddanie nadzorowi nad działalnością administracyjną kolegiów Prezesowi Rady Ministrów (art. 3a powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Oparcie kontroli i nadzoru na relacji pomiędzy organami orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji przesądza o tym, że zakres miejscowej właściwości instancyjnej ustala się na podstawie organu orzekającego w pierwszej instancji, a nie w oparciu o miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego. Tak też należy interpretować przepisy regulujące właściwość instancyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Według art. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych "W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności". Art. 2a tej ustawy stanowi "Obszar właściwości miejscowej kolegium określa w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (ust. 1). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa (ust. 2)". Art. 2a ust. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych expressis verbis ustanawia regułę miejsca organu orzekającego jako ustalenia właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. Takiej szczegółowej regulacji nie można było przyjąć z uwagi na skomplikowany system organów jednostek samorządu terytorialnego, pozostawiając w tym zakresie do regulacji Prezesowi Rady Ministrów. W wykonaniu tej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Przepis § 1 powołanego rozporządzenia stanowi: "Określa się następujące obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych ,(...)". Nie ustanawia zatem expressis verbis, że przesądzające znaczenie ma zakres terytorialnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego orzekającego w postępowaniu administracyjnym. Ze względu na wywiedzioną konstrukcję właściwości instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, opartej na zasadzie kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem obiektywnego porządku prawnego nie można przyjąć, że z powodu braku regulacji należy stosować art. 21 k.p.a. W tej sytuacji należy przyjąć, że instancyjną właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych ustala się na podstawie siedziby organu jednostki terytorialnej, który wydał decyzję w postępowaniu administracyjnym - (w rozpoznawanej sprawie Starosta L. podjął decyzję z dnia [...] o cofnięciu Z. Ż. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi zaś powiat [...] jest objęty właściwością miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.). Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy w sprawie.