I SA/Wa 374/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Monika Nowicka asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P.[...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozparzeniu odwołania P. [...] S.A. w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie mienia stanowiącego prawo własności do nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa nieodpłatnie mienia stanowiącego prawo własności do nieruchomości położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że spełnione są przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w posiadaniu P. Z tego względu mienie to nie mogło być wyłączone z komunalizacji, skoro należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Od powyższej decyzji P. [...] S.A. wniosły odwołanie. W uzasadnieniu podniosły, że P. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości z mocy aktów regulujących status tego przedsiębiorstwa oraz, że P. wykonywała zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej i władzy państwowej w zakresie publicznego przewozu, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Organ zauważył, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. P. miało zatem obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych i ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg wieczystych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). W ocenie Komisji brak było więc podstaw do wywodzenia przez P. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości wprost z przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) bądź innych przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa. W rozpatrywanej sprawie brak zaś dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornej nieruchomości przez P. w takich trybach. Sama strona także tego argumentu nie podnosi. Zdaniem organu, niezasadne byłoby zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że P. nigdy takim organem nie było. Nie mogło więc wykonywać jego zadań. Podsumowując powyższe rozważania Komisja uznała, że uzasadnione jest przyjęcie tezy o braku tytułu prawnego P. do przedmiotowej nieruchomości i tym samym o braku podstaw do wyłączenia jej z komunalizacji, skoro użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrot "należenie mienia" dotyczył władania mieniem w sensie prawnym, a nie faktycznym. Organ zauważył, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przed organem pierwszej instancji wykazało zaistnienie przesłanek nabycia przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez Gminę P. Grunt ten przed dniem 27 maja 1990 r. stanowił bowiem składnik mienia ogólnonarodowego i należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), w związku z czym stał się w dniu 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy na obszarze której był położony, tj. Gminy P. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. P. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W skardze P. [...] S.A. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 KPA, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P.[...] S.A. dysponuje nieruchomością położoną w W. oznaczoną jako działka nr [...], w sytuacji, gdy na mocy art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania tego rozporządzenia; 2) art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników nieruchomego mienia ogólnonarodowego było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe obciążające to mienie (wydawać decyzje w tym zakresie), podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu na nieruchomości przeznaczonej do użytku kolei wymogu takiego nie przewidywał; 3) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy P., w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P.[...] S.A.; 4) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy P., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie P. [...] w stosunku do którego Przedsiębiorstwo wykonywało wszelkie uprawnienia; 5) art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy tych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania m. in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonaniu zdań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy P. [...] S.A. nie mając żadnego dokumentu urzędowego potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego oznaczonego jako działka nr [...], powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. i wywodząc z nich swój tytuł prawny mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy P. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym – jak trafnie podniosła Komisja - "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był zgodny z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kreującej określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że P. [...] S.A. - mimo wezwania Wojewody [...] (pismo organu z dnia 20 sierpnia 2007 r., doręczone P. [...] S.A. w dniu 21 sierpnia 2007 r.) - nie przedstawiły żadnego dowodu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mienie obejmujące własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy P., skoro z wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2006 r., sporządzonego według stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynikało, że właścicielem działki nr [...], dla której nie została urządzona księga wieczysta, jest Skarb Państwa (okoliczność w sprawie niesporna). Co prawda w powołanym wyżej wypisie widnieje informacja, że władającym przedmiotowym gruntem była [...] Dyrekcja [...], jednakże z akt sprawy wynika, że wniosek o ustanowienie prawa zarządu P. złożyło w dniu 23 listopada 1988 r., lecz decyzja w tym przedmiocie została wydana po dacie komunalizacji (decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 1990 r., nr [...]), a jej nieważność stwierdził Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...]. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tytuł prawny P. do działki nr [...] można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono P. [...] (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy tej ustawy nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P., temu przedsiębiorstwu służy prawo zarządu. Trudno zaakceptować stanowisko, że P. [...] S.A. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny tego Przedsiębiorstwa. Trafne jest przy tym stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że w sprawie nie znajdują zastosowania uregulowania rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skoro tereny Gminy P. (obecny powiat [...]), w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia (28 września 1926 r.), stanowiły teren Rzeszy Niemieckiej, a zatem nie były objęte prawodawstwem II Rzeczpospolitej (fakt historyczny znany Sądowi z urzędu nie wymagający przeprowadzenia dowodu). Nie można również podzielić stanowiska, że P. w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro P. miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy z 1989 r.), a nie podmiotu usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, niepubl.). Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.