I OSK 12/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA del. Grażyna Radzicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1018/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1018/08, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: J. S. wnioskiem z dnia 11 lutego 2008 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta S. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup pościeli, kołdry i poduszek. Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił przyznania J. S. zasiłku celowego na wnioskowany cel. Organ wskazał, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana była brakiem współdziałania wnioskodawczyni z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, możliwościami pomocy społecznej oraz zasadami sprawiedliwości społecznej i wyjaśnił, że w okresie styczeń – luty 2008 r., według planu finansowego, dysponował kwotą 10.000 zł miesięcznie na zasiłki celowe fakultatywne, a przewidywana liczba rodzin, które będą ubiegać się o pomoc w tym miesiącu miała wynosić 60, co po przeliczeniu określało średnią pomoc na rodzinę w wysokości 166 zł. Wskazał ponadto, że J. S. przyznano na miesiąc luty świadczenie w kwocie 100 zł na dożywianie i zasiłek celowy w kwocie 170 zł na leki, gaz, wodę. We wrześniu 2007 r. wnioskodawczyni otrzymała zasiłek celowy na bieliznę pościelową, kołdrę i poduszki w wysokości 150 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, w wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Kolegium podkreśliło, że w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku celowego konieczne jest uwzględnienie nie tylko interesu osoby wnioskującej, lecz także sytuacji innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że okoliczności sprawy nie uzasadniają przyznania wnioskodawczyni świadczenia z pomocy społecznej na zakup pościeli. W skardze J. S. ponowiła zarzuty przedstawione w odwołaniu. Zarzuciła organom zbytnią dowolność w przyznawaniu środków z pomocy społecznej. Do skargi dołączyła dokumenty wskazujące na jej sytuację zdrowotną. Do akt sprawy wpłynęło też pismo skarżącej z dnia 12 września 2008 r., w którym skarżąca zarzuciła, że organy orzekające rozpatrując jej sprawy o przyznanie pomocy społecznej nie biorą pod uwagę jej sytuacji życiowej, a środki z pomocy społecznej są rozdzielane dowolnie, bez zróżnicowania sytuacji osób korzystających z tej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, w art. 2 i 3 stanowi, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Z treści przepisu art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, swobodnie decydując o wyborze rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Zdaniem Sądu, z analizy akt sprawy wynika, że organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły o odmowie przyznania zasiłku celowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy orzekające uwzględniły jej sytuację życiową. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie przekraczają granic uznania administracyjnego, zaś odmowa przyznania zasiłku celowego została uzasadniona. Nie można pomijać w rozpatrywanej sprawie tego, że skarżącej został przyznany zasiłek celowy na ten sam cel we wrześniu 2007 r. Bielizna pościelowa, kołdra i poduszki nie są artykułami jednorazowymi, ani takimi, które ulegają szybkiemu zużyciu. Żądanie skarżącej o przyznanie zasiłku celowego złożone zaledwie po pięciu miesiącach od przyznania jej środków z pomocy społecznej na ten cel, nie jest zasadne, z akt sprawy nie wynika by nastąpiły nadzwyczajne okoliczności, które spowodowały zniszczenie tych rzeczy. Sąd podkreślił, że skarżąca otrzymuje wsparcie w formie zasiłków celowych, co oznacza, iż nie pozostaje ona bez wsparcia finansowego, organ pomocy społecznej nie ma możliwości przyznania świadczenia w celu pokrycia w całości wszelkich zgłoszonych potrzeb. Sąd podzielił stanowisko organu, iż rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego należy mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania. W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji wykazały, że organ pomocy społecznej przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego miał na względzie ograniczoną ilość środków finansowych i dużą liczbę osób wymagających pomocy, oraz fakt przyznania pomocy skarżącej na mocy poprzednio wydanych decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku J. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tzn. naruszenie art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu. Przesłanki uzasadniające jednak odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie z naruszeniem art. 3 ust. 1, 3 i 4 WSA uznał, iż odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego była zasadna. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej mają prawo liczyć się z tym, że każdy ich wniosek zostanie rozpatrzony starannie i wnikliwie, z uwzględnieniem treści art. 3 ustawy. W niniejszej sprawie nie nastąpiło zaś staranne rozpoznanie wniosku skarżącej, jak również skargi do WSA. Organy orzekające w niniejszej sprawie, a także WSA, nie rozważyły w stopniu wystarczającym czy przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup ciepłej kołdry (zimowej) i poduszki oraz pościeli zmierza do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb i częściowego polepszenia warunków bytowych. W tym zakresie organy administracyjne orzekające w sprawie winny były dokonać sprawdzenia okoliczności wskazanych przez skarżącą a w szczególności odnoszących się do warunków w jakich mieszka, w szczególności uszkodzonego systemu ogrzewania i w konsekwencji jego całkowitego braku, wybitych okien, braku wody, zapleśnienia i zagrzybienia urządzeń gospodarstwa domowego, w tym nabytej uprzednio bielizny pościelowej. Dopiero po dokonaniu powyższego sprawdzenia okoliczności faktycznych i ich wnikliwej analizy organy administracyjne mogły w trybie art. 107 k.p.a. wydać decyzję administracyjną. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien wyciągać z zebranego materiału dowodowego wniosku, iż organy administracyjne uwzględniły sytuację życiową skarżącej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca jest w trudnej sytuacji życiowej, co istotne bez swojej winy, bowiem wyłączną przyczyną jej problemów życiowych, jest sytuacja zdrowotna. Ze względu na trudną sytuację finansową skarżącej, potwierdzoną zresztą faktem przyznania jej uprzednio pomocy społecznej w różnych formach właściwym byłoby przyznanie jej wnioskowanej pomocy celowej. Przyznane jej w ten sposób środki finansowe pozwoliłyby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb codziennego życia i w pewnym stopniu polepszyłyby jej sytuację bytową. Koszty zakupu ciepłej kołdry i poduszki zaliczyć należy do wydatków pierwszej potrzeby, bez których prawidłowe funkcjonowanie jest niemożliwe. Zdaniem skarżącej nie została należycie rozpatrzona jej sytuacja życiowa na tle sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej w Sulejówku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (§ 2). Z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Należy również podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru. Sąd administracyjny co do zasady nie dokonuje zatem merytorycznej oceny zasadności wniosku o przyznanie zasiłku celowego, co jest zadaniem organów pomocy społecznej. W niniejszej sprawie stwierdzono, że skarżącej korzystającej systematycznie z różnego rodzaju form pomocy społecznej, co potwierdzają akta sprawy, przyznano na miesiąc luty 2008 r. świadczenie w kwocie 100 zł na dożywianie i zasiłek celowy w kwocie 170 zł na leki, gaz, wodę. We wrześniu 2007 r. wnioskodawczyni otrzymała zasiłek celowy na bieliznę pościelową, kołdrę i poduszki w wysokości 150 zł, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Jednocześnie organ wskazał, że w okresie styczeń – luty 2008 r., dysponował kwotą 10.000 zł miesięcznie na zasiłki celowe fakultatywne, a przewidywana liczbą rodzin, które będą ubiegać się o pomoc w tym miesiącu miała wynosić 60, co po przeliczeniu określało średnią pomoc na rodzinę w wysokości 166 zł. Należy zauważyć w tym miejscu, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto stosownie do art. 3 ust. 1 omawianej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. W myśl zaś art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zarzucając w sprawie niniejszej błędną wykładnię zaskarżonych przepisów w związku z przytoczonym wcześniej art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy zakreśla ustawa, skarżąca nie wykazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Uzasadnienie stawianego zarzutu sprowadzało się w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organy, którym to organom zarzucono nie dość wnikliwe wyjaśnienie okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, a następnie – jak stwierdzono – Sąd bezpodstawnie zaakceptował te ustalenia. Tymczasem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowodadministracyjnym poglądem podnosząc jedynie zarzut naruszenie prawa materialnego nie można skutecznie podważać dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Skoro bowiem strona zarzuca w skardze kasacyjnej tylko naruszenie prawa materialnego, w jednej z form wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to oznacza to, że stan faktyczny sprawy, w oparciu o który wydane zostało zaskarżone orzeczenie nie jest przez nią kwestionowany. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwiających podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.s.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. maja zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.