II SA/Po 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Maria Kwiecińska /spr./ Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Parafii w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] 2004 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1553/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 391/05 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 391/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Parafii w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wymierzającą karę pieniężną za usunięcie drzew. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta wymierzył Parafii w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 321 drzew rosnących na terenie cmentarza oraz zobowiązał do wpłaty tej kwoty na konto Miejskiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O.W. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy są przepisy art. 47k i art. 37e ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Przed wymierzeniem kary organ powinien ustalić, czy podmiot który usunął drzewa mógł uzyskać zezwolenie na ich usunięcie. Podmiotem takim w rozpoznawanej sprawie jest skarżąca Parafia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że pomiędzy działaniem Proboszcza Parafii polegającym na zleceniu firmie "A" wykonania prac porządkowych a usunięciem 321 drzew zachodzi taki związek. Sąd podniósł nadto, że na wycięcie drzew wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia także wówczas, jeżeli drzewa te były tzw. samosiewami. Od powyższego wyroku Parafia w K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna, oparta przede wszystkim na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, ale również przepisów postępowania okazała się zasadna. Stosownie do regulacji zawartej w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub podjętej czynności jest możliwe tylko na podstawie bezspornie ustalonego stanu faktycznego przyjętego w dacie wydania danego aktu lub dokonania czynności. Podstawą do orzekania przez Sąd pierwszej instancji jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ administracji publicznej. Sąd bierze nadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 w/w ustawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w szerokim zakresie odniósł się do dokonanych w sprawie przez organy administracji ustaleń zasadnie je akceptując, niemniej w prawidłowo co do zasady dokonanych ustaleniach nie wyjaśniono kilku kwestii, niezbędnych dla dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z materiału sprawy wnikało, że poboru wycinków ze ściętych drzew dokonał Miejski Zakład Zieleni w O.W. bez obecności rzeczoznawcy, a ten dopiero później, na podstawie otrzymanych danych wykonał ekspertyzę dla naliczenia przedmiotowej kary. Oceny Sądu wymagało, czy ten sposób postępowania organów administracji w sprawie, dawał gwarancje jednoznacznego ustalenia liczby drzew, których wycięcie wymagało zezwolenia, a w konsekwencji naliczenia kary pieniężnej. Dla wymierzenia kary administracyjnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie wieku usuniętych drzew, stosownie do regulacji art. 47e ust. 4 pkt 3 mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Zezwolenia, o którym mowa nie wymagają drzewa i krzewy, których wiek nie przekracza 5 lat. Powstaje wątpliwość czy pośród 321 drzew, za które naliczono karę, znajdować się mogły drzewa liczące mniej niż 5 lat; i do tej kwestii Sąd I instancji winien odnieść się w swojej ocenie. Niezależnie od powyższego, należy jednoznacznie wyjaśnić, czy pośród 321 drzew, za które naliczono karę znajdowały się drzewa na wycięcie, których skarżąca Parafia miała zezwolenie. Jeżeli bowiem argumentem, przemawiającym za tym, że pośród 321 drzew, za które naliczono karę, nie było 12 drzew na wycięcie których Parafia miała zezwolenie, ma być fakt, że te drzewa to sosny, świerki i akacje, a z materiałów sprawy wynika, że był tam i klon - rodzaj drzewa, za który naliczono kary, to powstaje wątpliwość, czy klon objęty pozwoleniem na wycięcie znalazł się czy też nie pośród tych drzew, za które naliczono karę. Nie ma bowiem znaczenia, że wątpliwości dotyczą w tym przypadku tylko jednego drzewa, bowiem ustalenia faktyczne winny być jednoznaczne w każdym przypadku, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchylenie do ponownego rozpoznania wyroku Sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny stwarza sytuację, w której sprawa wraca do początkowego etapu jej rozpoznania - etapu wniesienia skargi. Równocześnie jednak w sprawie tej istnieje wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający skargę kasacyjną pogląd prawny i dokonana przez ten Sąd wykładnia prawa jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, o czym była wcześnie mowa, iż dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, koniecznym jest w pierwszym rzędzie ustalenie bezspornego stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku oznacza ocenę zebranych w sprawie dowodów w szczególności protokołu oględzin terenu ustalającego liczbę wyciętych drzew oraz opinia rzeczoznawcy dr. W.K. i przesądzenie, czy na ich podstawie można jednoznacznie określić liczbę wyciętych drzew oraz to, czy wśród tych drzew znajdowały się drzewa liczące mniej niż 5 lat, lub takie na wycięcie których Parafia posiadała zezwolenie. Odnosząc się do tych kwestii należy wskazać, iż podstawowym dowodem sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych oględzin terenu cmentarza będącego własnością Parafii w K. i ustalającym ilość wyciętych drzew przyjętych jako podstawa do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej, jest protokół z dnia [...] listopada 2003 r. (k. 47 - 60 akt adm.). Z protokołu tego wynika, iż ustalenie ilości ściętych drzew (karpin), dokonanie pomiaru obwodu pni pozostałych po ściętych drzewach oraz pobranie próbek (wycinków drzew z każdej karpiny) odbywało się w obecności trzech inspektorów Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w O. W. oraz funkcjonariusza Straży Miejskiej. Każdą karpinę zinwentaryzowano, oznaczając numerami 321 karpin. Ponieważ niektóre drzewa były drzewami kilkupniowymi, zmierzono i uwzględniono w protokole obwody wszystkich pni. Z każdej karpiny pobrano wycinek drzewa, oznaczając go numerem w sposób umożliwiający identyfikację pobranych próbek drzewa z karpina. Protokół zawierający opis przeprowadzonych czynności i wyniki pomiarów został podpisany przez wszystkich obecnych. W czynnościach tych nie brał udziału powołany rzeczoznawca dr W. K., który później na podstawie otrzymanych danych i wycinków drzew wykonał ekspertyzę dla naliczenia przedmiotowej kary, jak również przedstawiciel strony. Prawo tej ostatniej do czynnego udziału w postępowaniu nie zostało jednak naruszone, bowiem jak wynika ze sporządzonej w dniu [...].11.2003 r. (k. 46 aa) notatki służbowej, administrator Parafii, ksiądz A. B. zawiadomiony o terminie oględzin odmówił udziału w tych czynnościach. Dokonane przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w O.W. inwentaryzacja ściętych drzew, pobór próbek i pomiar obwodu pni oraz oznaczenie numerami pozwalającymi ustalenie tożsamości pobranej próbki z istniejącą karpiną, miały charakter techniczny i nie wymagały wiadomości specjalnych. Wydaje się więc, iż udział w tych czynnościach rzeczoznawcy nie był konieczny, tym bardziej, że w toku postępowania strona nie kwestionowała rzetelności danych zawartych w protokole z dnia [...].11.2003 r. Niewątpliwie jednak zawarte w tym protokole dane nie dawały bezpośredniej odpowiedzi na pytanie, czy pośród 321 zinwentaryzowanych drzew, z których pobrano próbki znajdowały się drzewa młodsze niż pięcioletnie, czy też nie. Być może takie ustalenia mogły być dokonane przez rzeczoznawcę na podstawie przekazanych mu próbek drzew oraz (lub) ustalonych protokolarnie obwodów pni, jednakże na ten temat rzeczoznawca dr inż. W. K., wbrew temu co wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wypowiedział się. Ani bowiem w ekspertyzie z dnia [...].12.2003 r., w której określono rodzaje ściętych drzew oraz stopień zdrowotności drzewa (k. 79 - k. 62 aa), ani w uzupełniającej ekspertyzie z dnia [...].05.2004 r. (k. 158 - 144 aa), w której dokonano oszacowania wymiaru obwodu pni drzew ściętych przy gruncie na wysokości 1,3 m od poziomu gruntu oraz zawarto opinię dotyczącą cech charakterystycznych ściętej lipy, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat wieku objętych ekspertyzą drzew. Było to zgodne ze zleceniem udzielonym przez Gminę, rzeczoznawcy W. K. ("umowa o dzieło" z dnia [...] maja 2004 r. oraz z dnia [...] listopada 2003 r.) obejmującym jedynie sporządzenie ekspertyzy w przedmiocie ustalenia z jakiego rodzaju drzew pochodzi każdy z dostarczonych przez Zamawiającego wycinków drzewa oraz stwierdzenie czy dany wycinek drzewa pochodzi z drzewa żywego w momencie ścięcia, czy też z drzewa obumarłego, a następnie oszacowanie, jaki obwód pnia na wysokości 1,30 m od gruntu posiadało każde ze zewidencjonowanych drzew. Zlecenie nie obejmowało natomiast ustalenia wieku wyciętych drzew. W tych warunkach skoro ani organ w sporządzonym protokole oględzin terenu nie odniósł się do wieku ściętych drzew, ani kwestia ta nie była przedmiotem ekspertyzy wykonanej na potrzeby prowadzonego postępowania, należy stwierdzić, że nie została wyjaśniona w toku tego postępowania jedna z podstawowych przesłanek warunkujących naliczenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie ustalono bowiem, czy pośród 321 drzew, za które naliczono karę, znajdowały się jedynie drzewa liczące więcej niż 5 lat. Tylko zaś takie drzewa stosownie do treści art. 47 e ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079 ze zm.) wymagają zezwolenia na ich wycięcie, a w konsekwencji tylko wycięcie bez zezwolenia takich drzew, może być karane. Nie wyjaśniono również na żadnym etapie postępowania, czy wśród klonów, które znalazły się na liście drzew za usunięcie których naliczono karę (k. 159 - 167 akt adm.), znalazł się klon na wycięcie którego Parafia posiadała zezwolenie udzielone decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (k. 24 akt adm.). Zgodnie z treścią art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z powyższego przepisu jest naczelną zasadą postępowania i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja tej zasady znajduje wyraz w kolejnych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 i 80 kpa nakazujących organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinno więc w niniejszej sprawie przynieść również odpowiedź na pytanie, czy pośród 321 drzew, za które została naliczona administracyjna kara pieniężna, znajdowały się drzewa liczące mniej niż 5 lat, czy też nie, lub też drzewa (w szczególności chodzi tu o jeden klon) na wycięcie których Parafia posiadała zezwolenie. Takich ustaleń, o czym była wyżej mowa, w niniejszej sprawie zabrakło, co uniemożliwiało prawidłowe wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 47k i art. 47e ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, iż w toku prowadzonego przez organy administracji postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, 77 i 80 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uzupełnić postępowanie o ustalenia pozwalające w sposób jednoznaczny ustalić, czy pośród drzew za wycięcie których została nałożona administracyjna kara pieniężna znajdowały się (lub też nie) drzewa liczące mniej niż 5 lat oraz drzewa (lub chociażby drzewo) na wycięcie których Parafia uzyskała wymagane zezwolenie. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia J.Szaniecka MK