II SA/Wr 237/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia WSA - Alicja Palus, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M. W. sprawy ze skargi W.i Z. D. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę chodnika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących kwotę 500zł (słownie: pięćset złotych) tytułem poniesionych przez skarżących kosztów postępowania przed sądem administracyjnym Decyzją z [...] nr [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie P. pozwolenia na budowę chodnika łączącego oś. H. z ul. D. (kategoria obiektu VII) wraz z budową oświetlenia ciągu pieszego w m. P., obręb [...], w granicach działek o numerze : [...] , [...] ,[...] [...] ; obręb [...] działka nr [...] , jednostka ewidencyjna P. – miasto. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał stan faktyczny sprawy i czynności procesowe przeprowadzone w sprawie. W końcowej części uzasadnienia organ ten stwierdził, iż orzeczenie o powyższej treści zapadło w związku z tym, iż inwestor uzupełnił braki wymienione w postanowieniu z dnia [...] nr [...], jak również kierując się interesem społecznym mieszkańców P.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W i Z. Dz., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zgłosili wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy z zakresu budownictwa w celu oceny prawidłowości zabezpieczenia skarpy oraz ogrodzenia z płyty falistej z PCV o gr. 1.2 mm. Odwołujący podnieśli, że w zakreślonym na rozprawie administracyjnej terminie (w dniu 12 listopada 2007r.) wnieśli do organu uwagi i zastrzeżenia do projektu budowlanego. W piśmie stwierdzili, że po zapoznaniu się z projektem przez osobę posiadającą wiedzę fachową a działającą z ich upoważnienia, proponowane zabezpieczenie prefabrykatami żelbetowymi w kształcie litery L jest niewystarczające i będzie powodowało zjawisko klawiszowania pod wpływem wstrząsów i stąpnięć górotworu na obszarze górniczym kopalni A. . W konsekwencji nastąpi wymywanie przez deszcze i osuwanie się gruntu na sąsiednią działkę i spowoduje utratę stateczności skarpy. Odwołujący zwrócili ponadto uwagę na fakt, że 3 m od granicy ich działki znajduje się zbiornik na wodę deszczową o głębokości 2,5 m. Ze względu na wstrząsy i tąpnięcia, które często mają miejsce w P., a także ze względu na usytuowanie ww. zbiornika uważają, że proponowane zabezpieczenie jest niewystarczające. Wskazują ponadto, że z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu poprzez usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości m.in. poprzez opis techniczny dotyczący wprowadzonych zmian do ogrodzenia od strony działki nr [...] w związku z uwagami zgłoszonymi przez odwołujących. W związku z tym W i Z. Dz. podnoszą, że nie zostali poinformowani, czy ich uwagi zostały uwzględnione, czy też zostały pominięte. Takie postępowanie narusza, ich zdaniem, przepis art. 9 kpa. Zaskarżona decyzja narusza ponadto przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, gdyż nie spełnia wymogów w min zawartych. Nie biorąc natomiast pod uwagę "opinii" odwołujących organ naruszył również, ich zdaniem, przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ ten stwierdził, że w omawianej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i obrębu P. D. (uchwała z dnia [...] nr [...]) dla terenu oznaczonego symbolem [...] przewidują teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usług, administracji, mieszkalnictwa zbiorowego oraz zbudowy jednorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego inwestycję przewiduje się w obrębie działek [...], [...], [...], [...]obr. [...]. [...]. Organ odwoławczy uwzględniając wyjaśnienie organu I instancji, stwierdził zgodność przedmiotowej budowy chodnika wraz z oświetleniem ciągu pieszego z postanowieniami planu miejscowego, a w zakresie terenu działki nr [...] , która również podlega włączeniu do zaplanowanego przedsięwzięcia inwestor uzyskał zezwolenie (decyzję) Zarządu Powiatu P. z [...] r. na włączenie projektowanego chodnika w zakresie kolizji z drogą powiatową nr [...] . Do wniosku inwestor dołączył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do przedmiotowych działek objętych planowaną inwestycją. Jednocześnie inwestor – Gmina P., stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dołączył wymagane dokumenty, tj. projekt budowlany wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami. Opracowana dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz legitymujące się zaświadczeniami, co odpowiada wymogą art. 12 ust. 7 powołanej ustawy. Inwestycja spełnia także wymagania przepisów techniczno-budowlanych wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda D. podziela zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji naruszył art. 9 kpa, nie informując skarżących o podjętych czynnościach po przyjęciu uwag wniesionych przeciwko przedstawionemu rozwiązaniu zabezpieczenia skarpy, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ architektoniczno – budowlany nie ocenia zgodności z przepisami rozwiązań technicznych przedstawionych w projekcie budowlanym. Pełną odpowiedzialność za projekt budowlany, zarówno z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jak też cywilnej i karnej, ponosi projektant. W tym celu projektant zobowiązany jest do , stosownie do art. 20 ust. 4 prawa budowlanego do dołączenia oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z uwagi na dołączenie do akt wymaganego oświadczenia, organ II instancji nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Organ ten nie zgodził się również z zarzutem braku estetyki poprzez zastosowanie osłon ogrodzenia z zastosowaniem ww. płyty falistej, gdyż organy udzielające pozwolenia na budowę są limitowane wyłącznie kryteriami i warunkami ściśle określonymi w przepisach Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję Wojewody D. W i Z. Dz. zgłosili te same zarzuty co w odwołaniu , tj. 1) naruszenie przepisów proceduralnych (art. 7 i 9 kpa) które miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Wobec wskazanych zarzutów wnieśli o uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, iż zgłoszone w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżących poparł skargę, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. wniosła o uwzględnienie skargi wskazując w szczególności, iż organy obu instancji naruszyły przepis art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wszystkich istotnych zarzutów zgłaszanych przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo a przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają administracyjne prawo procesowe. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody D. z [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Na wstępie podkreślić należy, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym na organach administracyjnych spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7, art. 77 kpa). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Przypomnieć należy również, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), w projekcie budowlanym należy na stronie tytułowej zamieścić wymagane tym przepisem informacje, w tym między innymi spis zawartości projektu budowlanego wraz z wykazem załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz, stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3. Z kolei z § 5 rozporządzenia wynika, że wszystkie strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu powinny być opatrzone numeracją. Części projektu budowlanego odrębnie oprawione oraz załączniki powinny mieć numerację zgodną ze spisem zawartości tego projektu. W aktach administracyjnych przekazanych do Sądu istnieje w tym zakresie szereg niejasności. Przede wszystkim Starosta P. przed zatwierdzeniem projektu budowlanego winien sprawdzić, czy spis zawartości projektu jest prawidłowy i aktualny ( były bowiem wprowadzane w tej sprawie zmiany do projektu ), czy ponumerowane zostały wszystkie strony, czy numeracja jest prawidłowa z zachowaniem stosownej kolejności, czy zmiany znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym wcześniej projekcie i dopiero wówczas, gdy stwierdzi, że projekt jest sporządzony zgodnie z ww. wymogami, organ powinien go zatwierdzić i dołączyć jako załącznik bezpośrednio do tej decyzji, gdyż stanowi on integralną całość z wydaną decyzją. Spełnienie tych wymogów jest istotne ze względu fakt, iż nie tylko inwestor, ale także inne strony postępowania, jak również wykonawca a niekiedy i organy nadzoru budowlanego muszą wiedzieć co dokładnie stanowi zawartość załącznika w postaci projektu budowlanego. Zawartość zatwierdzonego projektu budowlanego jest również istotna dla Sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżony akt administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, występują uchybienia w tym zakresie, po pierwsze w aktach sprawy znajduje się projekt architektoniczno-budowlany z miesiąca kwietnia 2007r., który nie zawiera wyraźniej informacji, że jest załącznikiem do wydanej decyzji z dnia [...] . ( na stronie pierwszej projektu widnieją jedynie informacje, że pozwolenia na budowę wydano dnia [...] . i dnia [...] .), ponadto strony nie są dokładnie ponumerowane np. pomiędzy str. 19 a 20 wpięta jest jedna strona bez nadania jej numeracji, a także przy zastosowaniu numeracji cyfrowej wprowadzono na jednej tylko stronie dodatkowo numerację literową ( str. 39A). Do tego projektu nie zostały bezpośrednio dołączone i w dalszej kolejności ponumerowane dodatkowe strony uzupełniające projekt. W tej sytuacji tylko można się domyślać, że włączony w akta sprawy materiał w postaci uzupełnienia dokumentacji projektowej z grudnia 2007r. stanowi dalszą część zatwierdzonego projektu. Jak już wyżej zostało powiedziane, decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym przez organ i dołączonym bezpośrednio do decyzji załącznikiem nr 1 w postaci projektu budowlanego nie powinny budzić żadnych wątpliwości co do zawartości dokumentacji. Sąd kontrolujący zaskarżony akt nie może bowiem domniemywać, że określony materiał dokumentacji został lub nie został włączony do projektu a następnie zatwierdzony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wydana decyzja - pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowi, po uzyskaniu ostateczności, samodzielny byt prawny i wywołuje określone skutki prawne. Nie jest zatem obojętne, co konkretnie zatwierdził organ architektoniczno-budowlany. Ponadto analiza akt sprawy dowodzi, że organ I instancji w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do istotnych zastrzeżeń zgłoszonych do projektu budowlanego przez skarżących w piśmie z dnia 12 listopada 2007r. odnośnie nieprawidłowego zabezpieczenia skarpy proponowanymi prefabrykatami żelbetowymi (zdaniem skarżących istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia tzw. klawiszowania pod wpływem wstrząsów górniczych i tąpnięć górotworu) oraz brakiem odporności na silny wiatr płyty falistej PCV o gr. 1.2 mm przeznaczonej do ogrodzenia na granicy z działką skarżących, jak również brakiem jej walorów estetycznych. Z kolei organ II instancji choć dostrzegł zgłoszone zarzuty oraz podjął próbę ustosunkowania się do nich, to jednak stanowisko organu jest zbyt lakoniczne i formalistyczne, bowiem nie zawiera merytorycznych wyjaśnień w tym zakresie, w szczególności nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody D., iż nie ma on żadnego uprawnienia do badania treści projektu budowlanego. Tak zaprezentowane stanowisko przez organ odwoławczy wskazuje na uchylanie się organów od obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że projektant ponosi pełną odpowiedzialność za sporządzony przez siebie projekt, jednakże nie zwalnia to jeszcze organu od wyjaśnienia - przy udziale tegoż projektanta - istotnych zastrzeżeń zgłoszonych do projektu przez jedną ze stron tego postępowania. Nie przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonych zastrzeżeń stanowi istotne uchybienie procesowe ( art. 77 § 1 kpa), które może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w przedłożonym kształcie, a w konsekwencji na pozwolenie budowlane. Starosta P. otrzymawszy od inwestora w dniu 3 grudnia 2007r. materiał uzupełniający projekt architektoniczno-budowlany obowiązany był przed wydaniem decyzji umożliwić stronom skarżącym, w trybie art. 10 § 1 kpa, zapoznanie się z tym materiałem zebranym w sprawie, czego jednak nie uczynił. Organ administracji jest ponadto zobowiązany uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu brak w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego pełnego merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżących zgłoszonych w odwołaniu, jak również brak w decyzji organu I instancji ustosunkowania się do tych samych wcześniej zgłoszonych kwestii, nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia także obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 kpa ( odpowiednio obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i obowiązek wynikający z zasady przekonywania). Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować pełnym stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich zarzutów skarżących zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z materialnym prawem administracyjnym i przepisami procedury administracyjnej. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organy. Zgodzić się natomiast trzeba z organem odwoławczym, iż nie jest konieczne w niniejszej sprawie dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, gdyż wystarczającą wiedzę fachową w tym zakresie posiada projektant, który winien dokonać analizy projektu pod kątem zarzutów skarżących i ustosunkować się do nich w sposób precyzyjny i szczegółowy na piśmie lub jeśli uzna je za zasadne uwzględnić w zmianach do projektu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania organ winien – uwzględniając powyższe zastrzeżenia – szczegółowo wyjaśnić wszystkie podniesione kwestie i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji wyjaśnić czy podniesione zastrzeżenia są słuszne i zasługują na uwzględnienie. Z tych więc powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a, zaś orzeczenie o kosztach w art. 200 tej ustawy.