II OSK 905/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 240/06 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od M. B. na rzecz M. J. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 240/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez M. B. decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. J. pozwolenia na budowę budynku usługowego – pawilonu handlowego odzieżowego na działce nr [...] (w granicy z działką nr [...]) położonej w H. przy ulicy [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzją z dnia [...], zmienioną następnie w dniu [...] Burmistrz Miasta H. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę pawilonu handlowego na terenie działki [...]. Następnie w dniu 4 stycznia 2005 r. Burmistrz Miasta H. oddał M. J. w dzierżawę część gruntu, oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m² na okres do 31 grudnia 2014 r. z przeznaczeniem na cele handlowe, z czego wynika, że M. J. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do czasu wygaśnięcia umowy dzierżawy. Inwestor złożyła kompletny wniosek oraz projekt budowlany wraz z wymaganymi uzgodnieniami, lokalizacja budynku spełnia ustalenia decyzji warunkach zabudowy a inwestor otrzymała zgodę Ministra Infrastruktury (postanowienie z dnia [...], zn. [...]) na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. M. B., będąca właścicielką działki nr [...], wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, że budowa pawilonu handlowego ogranicza plany zabudowy jej działki w przyszłości. Jej zdaniem planowana zabudowa działki [...] pawilonem handlowym kłóci się z generalną koncepcją, jakiej powinny odpowiadać budynki lokalizowane w obrębie ulicy [...], a decyzja o pozwoleniu na budowę karłowatego tymczasowego pawilonu jest niezgodna z zabytkowym charakterem ulicy [...]. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten stwierdził, że inwestor z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oraz zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany. M. J. uzyskała zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dokumentacja projektowa uzyskała pozytywne uzgodnienie rzeczoznawcy ds. sanitarno-higienicznych i zabezpieczeń przeciwpożarowych, a także pozytywną opinię pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Dokumentacja projektowa posiada także pozytywne uzgodnienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w P. oraz Urzędu Morskiego w G.. Zgodnie zatem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że budowa przedmiotowego pawilonu handlowego nie jest zgodna z jej planami dotyczącymi zagospodarowania własnej działki, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty P.. Wyjaśnił nadto, że działka M. B., w przypadku realizacji pawilonu handlowego, może mieć charakter działki plombowej z możliwością realizacji zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi. W skardze do sądu administracyjnego M. B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 Prawa budowlanego, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż uzyskanie upoważnienia na odstępstwo od przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, obliguje organ administracji do wydania pozwolenia na budowę; naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu i obrony swoich praw. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności, a przepis art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji winien najpierw rozstrzygnąć, czy projektowana budowa pawilonu handlowego, posadowionego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jest takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem, zwłaszcza, że zgodnie z art. 65 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ był związany decyzją z [...] o warunkach zabudowy, która nie rozstrzygała pozytywnie możliwości budowy pawilonu handlowego bezpośrednio przy granicy działki skarżącej. Tymczasem w niniejszej sprawie prawa skarżącej jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości musiały ustąpić przed prawami dzierżawcy i zostały zlekceważone. Skarżącej w ogóle nie poinformowano o wystąpieniu z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o udzielenie upoważnienia na odstępstwo od przepisów budowlanych, nie umożliwiono jej zapoznania się z jego treścią, a co za tym idzie pozbawiono ją możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Skarżąca nie została też poinformowana o wydaniu przez Ministra Infrastruktury upoważnienia na odstępstwo od norm techniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r. decyzje organów obu instancji wskazał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 9 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że uzyskanie upoważnienia ministra na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obliguje organ administracji do udzielenia zgody na takie odstępstwo oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że inwestor uzyskała zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Przepis ten przewiduje więc możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, skoro może to nastąpić jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a jednocześnie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska. Ponadto minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. Sąd stwierdził, że udzielenie przez ministra upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie obliguje organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę do udzielenia zgody na odstępstwo. To organ architektoniczno-budowlany rozstrzyga sprawę, a zatem obowiązany jest dokładnie ustalić stan faktyczny i rozważyć czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego Organy obu instancji uznając, że wiąże je upoważnienie Ministra Infrastruktury błędnie zatem zinterpretowały przepisy art. 9 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia prawa materialnego – art. 9 Prawa budowlanego doszło do naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń ani rozważań w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Nadto postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji narusza podstawowe zasady wynikające z art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. Art. 7 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Zgodnie natomiast z art. 10 K.p.a. organy administracji zobowiązane są zapewnić czynny udział wszystkich stron postępowania w każdym etapie tego postępowania. Obowiązek ten dotyczy zarówno postępowania głównego, jak również występujących wdanej sprawie postępowań incydentalnych, a takim właśnie jest postępowanie dotyczącego zgody na dokonanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, która wyrażana jest w formie postanowienia. Doręczając postanowienie z dnia [...] udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jedynie inwestorowi naruszono art. 10 K.p.a. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP Sąd stwierdził, że jakkolwiek art. 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje ochronę prawa własności, to własność, tak jak i inne prawa i wolności jednostki, nie jest jednak prawem absolutnym. Prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie korzystania z niej może podlegać ograniczeniom, jednak w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury udzielił Staroście P. upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez M. J. zarzucono: – naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art.9 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż "odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych", o którym mowa w tym artykule nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy kończącym postępowanie w samodzielnym trybie postępowania, – naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi wskutek dokonania błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 10, 77, 80 i 107 K.p.a. i przyjęcie, iż organy administracji państwowej obu instancji, w toku postępowania administracyjnego, naruszyły zasady wynikające z tych przepisów – w szczególności zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych w tym postępowaniu. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z treści uzasadnień obu decyzji wcale nie wynika, aby organy administracji państwowej prezentowały pogląd zgodnie z którym czuły się związane zgodą Ministra Infrastruktury. Bezzasadne przypisanie takiej wykładni art. 9 ust. 1 prawa budowlanego tym organom legło u podstaw uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych nią decyzji. W niniejszej sprawie, jak to wynika z treści uzasadnienia obu decyzji, materiał dowodowy zebrany w sprawie został oceniony zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Ponadto wydane decyzje nie są decyzjami wydanymi na zasadzie uznania administracyjnego. W treści art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego brak jest zwrotu wskazującego na "uznaniowość". Stąd też, podanie przesłanek wskazujących na to czym organy administracji kierowały się przy wydaniu decyzji administracyjnych wyczerpywało wymogi stawiane przy wydawaniu tego rodzaju decyzji oraz wymogi co do treści ich uzasadnienia. Odnośnie zarzucanego przy wydawaniu decyzji naruszenia art. 7, 8, 10, 77, 80 i 107 K.p.a. w skardze kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał tylko na jeden fakt uzasadniający swoje stanowisko, a mianowicie fakt, że postanowienie z dnia [...], udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych organ administracji państwowej doręczył jedynie inwestorowi, a nie właścicielce sąsiedniej nieruchomości. Tymczasem sprawa odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych rozstrzygana jest przed wydaniem pozwolenia na budowę, a zatem jest to rozstrzygnięcie wcześniejsze, dokonane w samodzielnym trybie postępowania i sprawa ta ma charakter samodzielny. Nie można zatem podzielić poglądu, iż Starosta Powiatowy w P. był zobowiązany doręczyć postanowienie Ministra Infrastruktury M. B. oraz, iż skoro tego nie uczynił, to doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Tym bardziej, że w K.p.a. brak jest przepisu zobowiązującego dany organ do doręczania postanowień, wydanych przez inny organ, chociażby te postanowienia miały określone znaczenie prawne dla zapadłego następnie rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu organy zapewniły M. B. czynny udział. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż z nie wszystkimi poglądami tam przedstawionymi można się zgodzić. Zarzut naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię jest uzasadniony, bowiem organy obu instancji wydając decyzje nigdzie nie stwierdziły, że wiąże je upoważnienie Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na odstępstwo, tak jak to przyjął Sąd. W żadnym też miejscu uzasadnienia decyzji I lub II instancji organy je wydające nie stwierdziły, że ww. upoważnienie Ministra obliguje organ do udzielenia zgody na odstępstwo. Tak więc ustalenie Sądu, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty P., zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 9 Prawa budowlanego jest błędne i nieznajdujące uzasadnienia w materiałach sprawy. Nie można jednak zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż upoważnienie Ministra Infrastruktury i postanowienie Starosty udzielające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych są dokonywane w samodzielnym (odrębnym) trybie postępowania i że postanowienie to jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty i kończy tym samym sprawę w samodzielnym trybie postępowania. W tym zakresie należy w całej rozciągłości zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo nie przysługuje zażalenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Niezależnie od różnicy poglądów w tym zakresie występującej pomiędzy Sądem a pełnomocnikiem inwestora, brak podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą organy naruszyły przepis art. 9 Prawa budowlanego, który ma charakter wyjątkowy, jednak po spełnieniu określonych warunków, w pewnych sytuacjach, należy go stosować. W rozpoznawanej sprawie warunki formalne zostały spełnione zaś stan faktyczny sprawy dawał podstawy do zastosowania art. 9 Prawa budowlanego. Drugi zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania w świetle zgromadzonych materiałów sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest w pełni uzasadniony. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszono przepisy art. 7, 8, 10, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jednak tylko w stosunku do przepisu art. 10 K.p.a. wyjaśnił na czym naruszenie tego przepisu ma polegać, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Faktem jest, że organ nie doręczył M. B. postanowienia Starosty P. z dnia [...] udzielającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co można zakwalifikować jako naruszenie przepisu art. 10 K.p.a., jednak nie jest to naruszenie przepisu postępowania, które mogło w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że na to postanowienie nie służyło zażalenie, a o fakcie uzyskania upoważnienia Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zainteresowana dowiedziała się z decyzji o pozwoleniu na budowę, co podniosła w swoim odwołaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z wymienionych na wstępie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie został naruszony, nie było więc podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Stan faktyczny i stan prawny rozpoznawanej sprawy nie budzą wątpliwości, iż były w tym przypadku przesłanki do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w konsekwencji czego, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca M. B. w odwołaniu ani w skardze nie przedstawiła argumentów merytorycznych, mogących prowadzić do odmiennego stanowiska. W świetle przepisów Prawa budowlanego (art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 4) brak podstaw do różnicowania "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w zależności od tego, czy prawo to wynika z tytułu własności, czy też z umowy dzierżawy nieruchomości (wyrok NSA z 22 marca 2005 r., OSK 1291/04, GP 2005, nr 59, s. 21). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.