II GSK 444/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Stanisław Gronowski Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 438/08 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 438/08, oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] nałożył na T. K. opłatę eksploatacyjną w wysokości 3.675.600 zł za wydobycie w okresie czerwiec – październik 2007 roku kopaliny (piasku i żwiru) na działce nr [...], położonej w M. W., gmina W., bez wymaganej koncesji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin wymaga koncesji. Uzyskanie koncesji uprawnia przedsiębiorcę do podjęcia działalności w zakresie nią objętym i dopóki koncesja nie zostanie wydana, strona nie jest uprawniona do wykonywania płynących z niej uprawnień. W niniejszej sprawie skarżąca rozpoczęła eksploatację złoża M. W. [...] przed uzyskaniem koncesji. W ocenie SKO nie ma znaczenia, czy skarżąca uzyskała zapewnienie o możliwości rozpoczęcia eksploatacji złoża od osoby prowadzącej postępowanie o udzielenie koncesji, czy też działała bez takiego zapewnienia. Dobra czy zła wiara wnioskodawcy nie zwalnia z odpowiedzialności za brak uprawnienia do wydobycia kopaliny i samowolne realizowanie nienabytych uprawnień. T. K. działała więc na własne ryzyko i odpowiedzialność. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że nie znajdują uzasadnienia złożone przez skarżącą wnioski dowodowe w zakresie dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków M. M., T. K. i T. K. na okoliczności związane z zapewnieniem strony o możliwości rozpoczęcia eksploatacji złoża. Organ podniósł również, że skarżąca działała z pełną świadomością braku legalności swojego działania, składając nieprawdziwe, co do miejsca wydobycia, informacje o należnych opłatach eksploatacyjnych, by w ten sposób ukryć faktyczną eksploatację złoża podjętą przed uzyskaniem formalnego uprawnienia do takiej działalności. Odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: k.p.a.), SKO wskazało, że działający z upoważnienia Starosty K. Naczelnik Wydziału Budownictwa Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa T. K. nie występował w postępowaniu jako świadek ani też w stosunku do niego nie był zgłoszony taki wniosek dowodowy. W ocenie organu odwoławczego nie był zasadny także zarzut nieuwzględnienia wszystkich stron w postępowaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania było wymierzenie sankcji w postaci zwielokrotnionej opłaty eksploatacyjnej, z uwagi na istnienie okoliczności o jakich mowa w art. 85 a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Organ II instancji stwierdził, że opłata skierowana jest do osoby, która prowadzi działalność w zakresie wydobywania kopalin i właśnie ta osoba jest uznana za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 85 a Prawa geologicznego i górniczego. Oddalając skargę T. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził, że prawo prowadzenia działalności gospodarczej jest jedną z wolności konstytucyjnych, którą ustawodawca ma prawo ograniczyć w drodze ustawy ze względu na "ważny interes publiczny". Przykładem koncesjonowania działalności gospodarczej jest wydobywanie kopalin ze złóż (art. 15 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). WSA uznał za chybiony zarzut niewłaściwej wykładni art. 22 i 25 Prawa geologicznego i górniczego. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było wydanie koncesji, lecz nałożenie opłaty eksploatacyjnej związanej z wydobyciem kruszyw naturalnych bez wymaganej koncesji. Zdaniem Sądu I instancji, rozważanie, czy organowi przysługiwało prawo do wydania koncesji w zakresie innym niż wynikało to z wniosku o jej udzielenie, jest zatem bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy wyjaśnił motywy odstąpienia od przeprowadzenia dodatkowych dowodów z przesłuchania w charakterze świadka M. M., T. K. i T. K. Sąd I instancji zauważył, że T. K. składał zeznania w charakterze świadka w dniu [...] grudnia 2007 r. Zdaniem Sądu organ trafnie uznał, że wyjaśnienia T. K., jakoby działała w przeświadczeniu o możliwości wydobywania kopalin ze złoża M. W. [...], nie zasługiwały na uwzględnienie. Dobra bądź zła wiara wnioskodawcy nie zwalnia bowiem z odpowiedzialności za brak koncesji na wydobycie kopalin. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca była w pełni świadoma, że rozpoczęła wydobycie ze złoża M. W. [...], pomimo braku wymaganej przez prawo koncesji. WSA podzielił również stanowisko organu II instancji, że nieprawidłowe opisywanie wpłat z tytułu przystąpienia do eksploatacji złoża miało na celu ukrycie faktu nielegalności tego działania, przy jednoczesnym założeniu przez skarżącą późniejszego uzyskania wnioskowanej koncesji i "zalegalizowania" wydobycia. Zdaniem Sądu I instancji, nie można dać wiary wyjaśnieniom skarżącej, która próbowała wykazać swoje przekonanie o legalności podjętych działań wydobywczych oświadczając, że uiszczała opłatę eksploatacyjną, a jedynie wynikiem omyłki było błędne opisanie przelewów z tym związanych. WSA uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na pominięciu przy ustalaniu wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji faktu, że skarżąca za wyeksploatowaną ilość kopaliny odprowadziła 1-krotność stawki podstawowej, co powinno znaleźć wyraz w zaskarżonej decyzji. Skarżąca czyniła próby wykazania, że uiściła podstawową opłatę eksploatacyjną tytułem przystąpienia do eksploatacji złoża M. W. [...]. Jednakże w ocenie Sądu I instancji uiszczenie opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji nie sanuje okoliczności przystąpienia do wydobycia przed jej uzyskaniem. Sąd dodał, że powyższe nie ma również znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85 a Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635, dalej: ustawa o opłacie skarbowej). W ocenie Sądu, nie sposób uznać, że brak wiedzy o obowiązujących regulacjach prawnych związanych z prawem żądania zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej na poczet wnioskowanej koncesji mógł mieć istotny wpływ na zachowanie skarżącej, która przystąpiła do wydobycia nie otrzymawszy koncesji i na decyzję ustalającą wysokość opłaty na mocy art. 85 a Prawa geologicznego i górniczego. WSA nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i następne k.p.a., polegającego na pominięciu w postępowaniu M. P., właściciela nieruchomości, na której znajdowały się wydobyte przez skarżącą kopaliny złoża M. W. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, M. P. nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji, a tym samym nie posiadał przymiotu strony. Z akt sprawy nie wynika, aby T. K. występował w sprawie w charakterze świadka lub biegłego albo był przedstawicielem osób, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też nie zachodziła podstawa do wyłączenia T. K. od udziału w postępowaniu w tej sprawie. T. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, z uwzględnieniem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo, według norm prawem przepisanych. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do art. 85 a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) poprzez przyjęcie, że powołany przepis ma zastosowanie w sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca; II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia – przez organ II instancji – poniżej wymienionych przepisów prawa, co doprowadziło do niewykonania, przez Sąd, obowiązku skontrolowania prawidłowości postępowania strony przeciwnej, pod względem zgodności z prawem; 2) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięto było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i ocenę jej zachowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań T. K., M. M. oraz T. K. skutkowało pozbawieniem strony możliwości wykazania swoich racji. Wyjaśniła, że przesłuchanie tych osób miało na celu wykazanie, że skarżąca dokonując wydobycia kopaliny ze złoża M. W. [...] działała w zaufaniu do organu administracji i w oparciu o błędne instrukcje udzielone przez pracownika starostwa prowadzącego sprawę o wydanie koncesji. W ocenie T. K., WSA błędnie przyjął, że T. K. nie uzyskał zapewnienia od pracownika starostwa prowadzącego sprawę o wydanie koncesji, że z dniem 1 czerwca 2007 r. może ona przystąpić do eksploatacji złoża M. W. [...]. Skarżąca podniosła, że gdyby nie zapewnienie wspomnianego pracownika, nigdy nie rozpoczęłaby eksploatacji złoża. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy skargi kasacyjnej nie oparto na drugiej podstawie lub dopiero, gdy podstawa ta okaże się "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.). Tylko poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne oraz prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, strona wnosząca skargę kasacyjną obowiązana jest nie tylko dokładnie wskazać naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dają podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołane przez skarżącą przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. określają zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony. Z kolei jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i ocenę jej zachowania, sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji zaakceptował, jako zgodne z prawem, postępowanie organu, który nie przeprowadził dowodu z zeznań zawnioskowanych przez skarżącą środków. Przedstawiając ten ostatni zarzut, skarżąca nie wykazała jednak, aby takie postępowanie Sądu miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji trafnie ocenił, iż przeprowadzenie dowodu z zawnioskowanych przez skarżącą środków nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy zasadnie uznał, iż nie zwalnia od odpowiedzialności za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji dobra bądź zła wiara skarżącej, gdyż ryzyko podjętej działalności w oparciu jedynie o projekt przyszłej koncesji obciąża skarżącą. Poza tym skarżąca miała świadomość, iż taka eksploatacja kopaliny jest niezgodna z prawem, skoro wcześniej wydobywała kopaliny dopiero w oparciu o ostateczną decyzję organu. Nie bez znaczenia była również okoliczność, iż skarżąca wydobywając kopaliny w oparciu o tzw. projekt koncesji, opłaty eksploatacyjne za to wydobycie uiszczała jak za wydobycie na podstawie koncesji dotyczącej sąsiedniego złoża "M. W. [...]". Argumentacja Sądu I instancji o niecelowości przeprowadzenia postępowania dowodowego z zeznań zawnioskowanych przez skarżącą środków jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 85a ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie podała na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. Przyznając zaś w skardze kasacyjnej, iż kopaliny ze złoża M. W. [...] wydobywała bez wymaganej koncesji, tym samym uznała, że w sprawie miał zastosowanie art. 85a ust. 1 tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.