II SA/Wa 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA - Janusz Walawski, Protokolant - Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Organizacji Narodów Zjednoczonych w G. - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 - 7 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku [...] T. P. z dnia [...] czerwca 2007 r., przyznał wyżej wymienionemu wyrównanie należności zagranicznej miesięcznie w wysokości: 1) maj 2007 r. - 51, 2 USD, 2) czerwiec 2007 r. - 121, 2 USD, 3) lipiec 2007 r. - 51, 2 USD, 4) sierpień 2007 r. - 51, 2 USD. Jednocześnie ustalił, że powyższe wyrównanie będzie mu wypłacane w czasie pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego ONZ w G., w miesiącach liczących 31 dni w wysokości 51, 2 USD, a w miesiącach liczących 30 dni w wysokości 121, 2 USD. W uzasadnieniu podał, że wymieniony oficer decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNOMIG w G. i zadania poza granicami państwa pełni od dnia [...] kwietnia 2007 r. Następnie, powołując się na wymienione w podstawie prawnej przepisy podał, że z pisma Dyrektora Biura Administracji i Finansów Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wynika, iż dodatek zagraniczny bazowy dla G. od dnia 1 maja 2007 r. wynosi 617 USD. Natomiast z dokumentów przedstawionych przez skarżącego wynika z kolei, że od misji ONZ UNOMIG w G. otrzymuje on należności pieniężne w stawce dziennej w wysokości 70 USD. Zatem przysługuje mu od dnia 1 maja 2007 r. miesięczna należność zagraniczna w wysokości 3, 6 krotności wyżej wskazanej stawki dodatku zagranicznego bazowego, tj. 2221, 2 USD miesięcznie, pomniejszona o kwotę środków pieniężnych wypłacanych przez misję ONZ w wysokości 70 USD dziennie. We wniosku do Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i w uzasadnieniu podał, że wypłacany mu przez Misję Obserwacyjną ONZ w G. dodatek na utrzymanie na misji (MSA) w wysokości 70 USD dziennie, został uznany przez organ za "należność zagraniczną", co faktycznie pozbawiło go prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia, wynikającego z art. 24 ust. 7 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Prawdą jest, że - jak wskazał - stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi przez misję organizacji międzynarodowych lub sił międzynarodowych, jednakże otrzymywane przez niego środki nie mają charakteru należności zagranicznej (jako wynagrodzenie, czy gratyfikacja), lecz służą pokryciu kosztów zakwaterowania i wyżywienia. Dodał ponadto, że inni żołnierze przebywający na misjach w zwartych pododziałach wojskowych otrzymują zakwaterowanie i wyżywienie bezpłatnie, a do tego jeszcze należność zagraniczną. W dalszej części powołał się na warunki służby w rejonie, do którego został skierowany konstatując, że są one nieporównywalnie cięższe, aniżeli w innych regionach świata. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., a uzasadniając swoje stanowisko - poza argumentami zawartymi już w zaskarżonej decyzji - podał, że stosownie do uregulowań zawartych w § 28 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wyżywienie i zakwaterowanie przysługuje w czasie pobytu w jednostce wojskowej przygotowującej go do służby poza granicami państwa, od dnia rozpoczęcia przygotowania poza rejonem stacjonowania jednostki, w której pełni służbę, do dnia przekroczenia granicy oraz po powrocie do kraju od dnia przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, do dnia skierowania na urlop zdrowotny po powrocie do kraju. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając im błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że wypłacenie mu dodatku na utrzymanie na misji (MSA) stanowi część przysługującej mu należności zagranicznej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jako żołnierz zawodowy pełniący służbę poza granicami kraju nie posiada prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia. W uzasadnieniu natomiast - powołując się na opisane już powyżej ustalenia faktyczne oraz zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - podał, że ustawa wprowadziła dwie kategorie żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju, a mianowicie żołnierzy wyznaczonych oraz skierowanych i szerzej opisał specyfikę tej służby. W dalszej części wskazał na nielogiczność treści § 28 cytowanego już wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, ponieważ z bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia korzystają wszyscy żołnierze podczas szkolenia przed wyjazdem z kraju i po jego powrocie. Zatem w tej sytuacji przepis powyższy został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Reasumując - zdaniem skarżącego - organ winien mu wypłacić w całości należność zagraniczną. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Natomiast zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju ( Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm.), skierowanie żołnierza do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa następuje w przypadkach pełnienia tej służby: 1) w składzie jednostki wojskowej użytej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117) albo 2) w kwaterach głównych, dowództwach i sztabach misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych, albo 3) jako obserwator wojskowy lub osoba posiadająca status obserwatora wojskowego w misjach pokojowych organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że [...] T. P. decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNOMIG w G. Natomiast według art. 24 ust. 7 ustawy, żołnierzom zawodowym skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują, w szczególności, następujące uprawnienia i świadczenia: 1) bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie; 2) bezpłatne świadczenia zdrowotne oraz bezpłatne zaopatrzenie w leki i artykuły sanitarne; 3) bezpłatny przewóz: a) z kraju do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w związku z rozpoczęciem i zakończeniem pełnienia służby poza granicami państwa, b) z miejsca pełnienia służby do kraju i z powrotem, w razie śmierci członka najbliższej rodziny; 4) urlop zdrowotny po powrocie do kraju, po zakończeniu pełnienia służby poza granicami państwa; 5) ubezpieczenie od następstw nieszczęśliwych wypadków zaistniałych w czasie pełnienia służby poza granicami państwa, wskutek których nastąpiło uszkodzenie ciała, rozstrój zdrowia lub śmierć żołnierza. Z kolei w myśl § 24 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, żołnierze skierowani do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa mają prawo do: 1) bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia; 2) umundurowania, wyekwipowania i uzbrojenia; 3) bezpłatnych badań lekarskich i psychologicznych; 4) bezpłatnych świadczeń zdrowotnych oraz bezpłatnego zaopatrzenia w leki i artykuły sanitarne, a także szczepień ochronnych; 5) bezpłatnego przewozu: a) z kraju do rejonu działania i z powrotem, w związku z rozpoczęciem i zakończeniem pełnienia służby poza granicami państwa, z wyjątkiem powrotu związanego z wcześniejszym zakończeniem pełnienia służby z przyczyn, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 2 i 3, b) z rejonu działania do kraju i z powrotem w razie śmierci członków rodziny, o których mowa w § 18 ust. 1; 6) urlopu zdrowotnego po powrocie do kraju, po zakończeniu pełnienia służby poza granicami państwa. Jednakże, co wynika z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia, żołnierz skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3, ma prawo do świadczeń wymienionych w § 24, z wyjątkiem świadczenia, o którym mowa w § 24 pkt 5 lit. b, zaś świadczenia, o których mowa w § 24 pkt 1, przysługują żołnierzowi wymienionemu w ust. 1 w czasie pobytu w jednostce wojskowej przygotowującej go do służby poza granicami państwa od dnia rozpoczęcia przygotowania poza rejonem stacjonowania jednostki wojskowej, w której pełni służbę, do dnia przekroczenia granicy oraz, po powrocie do kraju, od dnia przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej do dnia skierowania na urlop określony w § 24 pkt 6 (§ 28 ust. 2). Zgodnie z wykładnia leksykalną prowadzi to do wniosku, że faktycznie - jak ma to miejsce w sytuacji skarżącego i z czym należy się zgodzić z organem - żołnierzowi skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w misji pokojowej ONZ, bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie nie przysługuje za okres od dnia przekroczenia granicy kraju w drodze na misję, aż do dnia przekroczenia jej w drodze powrotnej do kraju. Z tego powodu, że prawodawca w przywołanych powyżej przepisach, wyraźnie kładzie nacisk na cezurę czasową, bowiem czym innym jest skierowanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, a czymś zupełnie innym faktyczne pełnienie tej służby już poza granicami państwa. Fakt ten pośrednio potwierdza pismo Dyrektora Finansowego Misji Obserwacyjnej ONZ w G. z dnia [...] czerwca 2007 r. w którym czytamy: "Niniejszym zaświadcza się, że żadnemu z UNMO nie przysługuje darmowe zakwaterowanie ani posiłki podczas służby na UMOMIG". Jednakże przedstawiona ocena prawna nie oznacza, że powyższa decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 8 ustawy, wśród innych należności pieniężnych otrzymywanych przez żołnierza zawodowego, znajdują się również należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Uszczegółowieniem tego uprawnienia jest przepis art. 102 ust. 3 ustawy i zgodnie z jego brzmieniem żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Analiza tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że po pierwsze żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania powyższych obowiązków przysługują: obligatoryjnie "należność zagraniczna" i - fakultatywnie - "inne należności pieniężne" (odpowiednio do warunków służby). Po drugie zaś świadczy, jeśli się zważy ponadto na treść § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), że charakter "należności zagranicznej" przybiera - zdaniem Sądu - postać dodatkowej, autonomicznej gratyfikacji za pełnienie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Na taki jej charakter wskazuje wykładnia celowościowa, bowiem każda służba pełniona poza granicami kraju i to w warunkach zagrożonych bądź objętych konfliktem zbrojnym, nakłada na żołnierza o wiele większe zadania i niebezpieczeństwa, aniżeli pełniona w macierzystej jednostce wojskowej w warunkach pokojowych. Należność zagraniczną, według § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, wypłaca się oficerowi starszemu miesięcznie w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 3,6. Jak wynika z pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 16 maja 2007 r., kwota dodatku zagranicznego obowiązującego na placówkach zagranicznych od dnia 1 maja 2007 r. wynosiła dla G. 617 USD. Zatem metodologia naliczenia owego dodatku nie narusza prawa w zaskarżonej decyzji. Natomiast nie sposób podzielić stanowiska organu, że kwotę tę należało pomniejszyć o dzienną stawkę 70 USD, otrzymywaną przez skarżącego ze środków misji ONZ UNOMIG. Prawdą jest, że w myśl § 12 ust. 2 wspomnianego wyżej rozporządzenia, stawkę należności zagranicznej, wynikającą z ust. 1, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowych lub sił wielonarodowych. Jednakże - w ocenie Sądu - owe wypłacone środki pieniężne muszą mieć charakter "należności zagranicznej", co wynika z wykładni systemowej tego przepisu. W innej bowiem sytuacji, należność zagraniczna utraciłaby charakter autonomicznej gratyfikacji, o czym wspomniano już wyżej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu, jak wynika z treści pisma Dyrektora Finansowego Misji Obserwacyjnej ONZ w G. z dnia [...] czerwca 2007 r., wypłacono jedynie dodatek "na utrzymanie na misji", w tym na zakwaterowanie, posiłki i wydatki uboczne. Zatem można ten dodatek uznać co najwyżej za "inne należności pieniężne", o czym mowa w art. 102 ust. 3 ustawy. Innymi słowy mówiąc, zmniejszenie należności zagranicznej według zasad określonych we wspomnianym już wyżej przepisie § 12 ust. 2 rozporządzenia, może mieć miejsce jedynie wówczas, kiedy wypłacona żołnierzowi kwota środków pieniężnych przez misję organizacji międzynarodowej, ma charakter "należności zagranicznej". Mając na uwadze powyższe rozważania, organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, kolejnego naruszenia przepisu prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, dopuścił się organ przyznając skarżącemu wyrównanie należności od maja 2007 r. W myśl § 12 ust. 5 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, należność zagraniczną wypłaca się za okres od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze za granicę - do dnia jej ponownego przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. Tymczasem w niniejszej sprawie, [...] T. P. przekroczył granicę Polski już w dniu 28 kwietnia 2007 r., a nie w dniu 1 maja 2007 r. i w tej sytuacji, stosownie do odniesienia zawartego w § 12 ust. 7 rozporządzenia, należało ponadto przyznać skarżącemu należność zagraniczną za każdy dzień kwietnia w 1/30 części jej miesięcznej stawki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.