II OSK 144/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA del. Teresa Kobylecka Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 741/08 w sprawie ze skargi K. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku wniosku K. A. z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2004 r., nakazującą zainteresowanemu rozbiórkę wiatrołapu, tj. ścian osłonowych przyziemia wraz z konstrukcją więźby dachowej i pokryciem, umieszczonego na istniejących schodach betonowych do budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] we wsi B. nr [...]. GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazując, że kontrolowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. [...], GINB odmówił zainteresowanemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Powołując art. 58 § 1 i 2 k.p.a. organ wskazał, iż konieczne jest kumulatywne spełnienie przesłanek z tego przepisu, aby można było termin przywrócić. Z wniosku wynika, że uchybienie nastąpiło w wyniku choroby wnioskodawcy i jego małżonki, o czym świadczy zaświadczenie lekarskie, jednakże - jak wskazał organ - nie został uprawdopodobniony brak winy wnioskodawcy w uchybieniu terminowi, a przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie wyklucza możliwości sporządzenia środka zaskarżenia. Nadto organ zwrócił uwagę, że prośba o przywrócenie terminu, przyjmując datę zakończenia leczenia szpitalnego jako ustanie przeszkody, została nadana z uchybieniem terminu 7 dni na jej złożenie (art. 58 § 2 k.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. A. podnosząc, że nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając w dniu 7 listopada 2008 r. skargę na postanowienie GINB z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podał, że organ w oparciu o art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowiący o przesłankach przywrócenia terminu, stwierdził iż zainteresowany nie uprawdopodobnił, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po upływie terminu było niezawinione. Pobyt skarżącego na leczeniu uzdrowiskowym w okresie [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] lutego 2008 r., przy skutecznym doręczeniu decyzji w dacie [...] stycznia 2008 r., pozwalał organowi przyjąć, iż przyczyna uchybienia terminu ustała wraz z zakończeniem leczenia szpitalnego tj. [...] lutego 2008 r. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym zwolnienie lekarskie od dnia [...] lutego 2008 r. czyli po wyjściu ze szpitala, które posiada zainteresowany, nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, bowiem nie wyklucza ono możliwości sporządzenia wniosku oraz środka zaskarżenia. Potwierdził też, że ze zwolnień lekarskich zainteresowanego i jego żony nie wynikało zalecenie lekarskie leżenia w łóżku. Zainteresowany prośbę o przywrócenie terminu wysłał pocztą 26 lutego 2008 r., a zatem została ona złożona z uchybieniem 7-dniowego terminu do jej złożenia (art. 58 § 2 k.p.a.), który to termin jest nieprzywracalny. Wskazano dalej, że Kodeks wymaga uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Uprawdopodobnienie jako środek zastępczy dowodu, nie oznacza udowodnienia braku winy, lecz winno jedynie dawać wiarygodność twierdzeniu o jakimś fakcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 58 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie wyłącza winy w uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że choć sama teza, iż przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie uchyla winy strony w uchybieniu terminu, znalazła uznanie w orzecznictwie, to jednak w niniejszej sprawie zachodzą dodatkowe okoliczności, które zostały pominięte zarówno przez organ jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji podniósł, iż okolicznością obciążającą skarżącego jest fakt, że z jego zwolnienia lekarskiego "nie wynikało zalecenie leżenia w łóżku". Skarżący kasacyjnie wobec powyższego stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach leżenie w łóżku nie było konieczne. Skarżący cierpi bowiem na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, która sama w sobie ogranicza jego motorykę. Ponadto, jego zdaniem, inaczej przedstawia się sfera możliwości dostarczenia przesyłki do placówki pocztowej w mieście, inaczej zaś poza nim. Nie można pominąć okoliczności, że skarżącego od najbliższej placówki pocztowej dzieli 9 kilometrów. Oznacza to konieczność odbycia kilkugodzinnej wyprawy, a taka niekiedy mogłaby stać się przeszkodą nawet dla człowieka zdrowego. Podkreślono przy tym, że w tym samym czasie co skarżący, na zwolnieniu lekarskim przebywała również żona skarżącego. Czyniło to niemożliwym wyręczenie się nią. W sprawie zaistniała zatem dla skarżącego przeszkoda komunikacyjna, która w połączeniu z jego stanem zdrowia nie pozwoliła na wcześniejsze złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. W ocenie Składu Orzekającego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym nie jest zasadna. Zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 58 § 2 k.p.a., potraktowanego jako przepis prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w jakim sensie podnosi w zarzucie zarówno argument błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania. Skuteczne połączenie obu rodzajów naruszenia na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest automatyczne i brak odpowiedniej argumentacji w tym zakresie utrudnia prawidłową kontrolę kasacyjną. Ponadto, prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymaga wskazania na czym błąd w wykładni polega (w związku z jej przebiegiem, z zastosowanymi regułami lub jej wynikiem), a także, jaka wykładnia w ramach wskazanych wyżej aspektów (a w szczególności – jaki jej rezultat) jest w ocenie strony skarżącej prawidłowa. Takiej argumentacji w ramach zarzutów rozpatrywanej skargi brak. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia także przesłanki takiego rozumienia treści wskazanego w jej podstawach przepisu, które zakłada jego materialnoprawny charakter. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak pośrednio, że intencją jej autora było wskazanie na ten przepis jako podstawę kontroli przez sąd I instancji sposobu zakwalifikowania stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia zaskarżonego do tego sądu postanowienia organu odwoławczego. W tym też sensie trzeba rozumieć zarzut naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Należy zatem w tym kontekście poddać ten zarzut kontroli kasacyjnej. Art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. stanowi podstawę reakcji przez organ administracji na prośbę zainteresowanego w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazane są w nich warunki, do których należą uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego, złożenie wniosku z zachowaniem okresu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Istotnym elementem tej konstrukcji normatywnej jest zatem aktywność zainteresowanego, który winien zadbać o to, aby powyższe warunki spełnić, a pierwszy z nich – we wniosku wykazać. Zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 58 § 2 k.p.a. przez Sąd I instancji, oznaczający w istocie zarzucenie Sądowi braku kontroli sposobu zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy kwalifikacji faktów, które uzasadniałyby uprawdopodobnienie braku winy zainteresowanego, nie jest zasadny. Oparcie argumentacji na faktach przebywania na leczeniu uzdrowiskowym od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2008 r. oraz zwolnieniu lekarskim przez zainteresowanego od dnia [...] do dnia [...] lutego 2008 r., w sytuacji braku zalecenia leżenia w okresie zwolnienia w łóżku i w kontekście faktu skutecznego doręczenia decyzji w dniu [...] stycznia 2008 r. (decyzję odebrał dorosły domownik), kiedy to zainteresowany przebywał na leczeniu uzdrowiskowym świadczy, nawet w obliczu znacznych odległości od urzędu pocztowego, o możliwości odpowiedniego zorganizowania skutecznego przekazania wniosku. Zwolnienie nie wyklucza bowiem możliwości dokonania czynności procesowej osobiście lub przez domownika, który taką czynność nadania pisma może wykonać. Sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie potwierdza automatycznie braku winy, jeżeli brak ten, w ramach wspomnianej wyżej aktywności podmiotu zainteresowanego, nie zostanie uprawdopodobniony. Istotne jest w tym kontekście to, że pismo wniesione przez skarżącego po upływie terminu nie wskazuje na argumenty, które mogłyby uprawdopodobnić brak winy wnioskodawcy, odwołując się jedynie do faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim. Skarżący nie zaprezentował zatem tej skali aktywności argumentacyjnej, która jest wymagana od podmiotu zainteresowanego w przywróceniu terminu. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie dokonał poprawnej interpretacji oraz prawidłowo zastosował art. 58 § 2 k.p.a., odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście zarzut błędnej wykładni kontrolnej tego przepisu w ramach sądowej kontroli administracji nie może być skutecznym zarzutem kasacyjnym. W świetle powyższej argumentacji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ przepisy art. 209 oraz art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-161 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.