II OSK 931/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/08 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/08, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. G. kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie po wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. robót budowlanych na działce przy ul. [...], wydał w dniu [...] lipca 2004r. decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy zobowiązującą inwestorów B. i T. G. do sporządzenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku jednorodzinnego. Następnie decyzją wydaną [...] sierpnia 2004r. na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdził projekt zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie z tym jednak, że w momencie wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta Oława z dnia [...] grudnia 1997r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została uchylona w trybie art. 36a Prawa budowlanego decyzją Starosty Oławskiego nr [...] w dniu [...] czerwca 2006r. Dlatego też zdaniem organu kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 bez wcześniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a jest obarczona wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną bowiem orzeka ona o prowadzeniu tej samej inwestycji w tym samym miejscu przez tego samego inwestora. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. G. zarzucając organowi naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., oraz błędną interpretację art. 36a Prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. Okoliczności jakie organ odwoławczy wziął pod uwagę i na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie nie były przedmiotem postępowania przed organem I instancji, strona powzięła o nich wiadomość dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej oceny, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem nie została ona wydana na tożsamej podstawie prawnej co wcześniej wydana inwestorom decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1997 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą prawną tej decyzji był bowiem art. 36a Prawa budowlanego, który pozwala na dokonanie zmiany w pierwotnym pozwoleniu na budowę w trakcie jej realizacji w związku z dokonanymi przez inwestora istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja taka jest wydawana przez inny niż architektoniczno-budowlany organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga, zdaniem Sądu, ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej tj. ustalenia tych samych stron, tożsamej podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz praw i obowiązków stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, pomiędzy tymi samymi stronami. Zdaniem Sądu przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania a mianowicie: 1. art. 15 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach, które nie były przedmiotem postępowania organu I instancji przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności, 2. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w stosunku do tego samego inwestora i tej samej inwestycji nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. i T. G. , ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, albowiem zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy w sytuacji, gdy na mocy art. 36a ust. 2 właściwy organ nie uchylił jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę będzie wadliwa. Jednoczesne funkcjonowanie oby tych decyzji w obrocie prawnym prowadzi do kolizji między nimi, gdyż każda z nich zezwala na wykonywanie robót budowlanych, których zakres nie pokrywa się ze sobą. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bez uprzedniego uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a tej ustawy, stanowi decyzję obarczoną wadą kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, bowiem orzeka ona w tej samej sprawie (zezwalając na prowadzenie robót budowlanych w tym samym miejscu, przez tego samego inwestora i w stosunku do tego samego budynku), co decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. G., wnosząc o "uchylenie decyzji nieważnościowych obu instancji i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz o umorzenie postępowania z powodu braku przesłanek do jego wszczęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie pozwolenia na budowę oraz decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w stosunku do tego samego inwestora i tej samej inwestycji nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny był przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane, stanowiący podstawę do wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trakcie jej realizacji w związku z dokonanymi przez inwestora istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przez inny niż architektoniczno – budowlany organ administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, mimo, iż nie została wydana decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w żadnym razie nie może być uznana za obarczoną kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna (por. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9. wyd., Warszawa 2008, Art. 156 Nb 7). Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Nie można tymczasem uznać, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na skutek przeprowadzenia postępowania naprawczego jest wydaniem decyzji tożsamej co do stanu prawnego, a przede wszystkim faktycznego z wydaną uprzednio ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została bowiem wydana w oparciu o przepisy prawa dopuszczające zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okolicznościach przepisami tymi przewidzianymi. Za sytuację która pozwalałaby przyjąć, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. można by było uznać sytuację w której pomimo wydania pozwolenia na budowę, zostało wydane kolejne pozwolenie na budowę dotyczące tego samego podmiotu oraz przedmiotu sprawy przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, nie zaś na wydaniu pozwolenia niejako modyfikującego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę na skutek przeprowadzenia postępowania naprawczego. Skoro natomiast nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ ponownie rozpatrujący sprawę winien będzie rozważyć czy nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wówczas jednak organ musiałby wykazać, że naruszenie takie miało charakter rażącego, tzn. wywołującego skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie jednak, jak wynika z treści art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. decyzji określającej termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie określa co prawda terminu w jakim organ winien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydaje się jednak, że organ winien podjąć taką decyzję niezwłocznie, a najpóźniej przed wydaniem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Poza sporem pozostaje, że obowiązkowi temu w niniejszej sprawie uchybiono. Kwestią zasadniczą pozostaje zatem ocena skutków jakie może pociągać za sobą takie niedopełnienie obowiązków ze strony organu, a w szczególności na gruncie niniejszej sprawy czy uchybienie temu obowiązkowi może być uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwym jest funkcjonowanie dwóch decyzji których przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie jednak musiał dokonać oceny skutków jakie pociąga za sobą takie uchybienie, biorąc pod uwagę także fakt, że ostatecznie przedmiotowy budynek odpowiada warunkom formalnym jakie nałożono na inwestora po przeprowadzeniu postępowania naprawczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na okolicznościach, które nie były przedmiotem postępowania organu I instancji przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten zawierał usprawiedliwiona podstawę, lecz naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ II instancji nie rozpatrywał innej sprawy, a jedynie dokonał innej kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oparł się na tych samych co organ pierwszej instancji okolicznościach sprawy, w znacznej mierze je przytaczając. W konkluzji swoich wywodów stwierdził jedynie, że w istocie "właściwą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] sierpnia 2004 r. , jest art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie jak wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia 28 września 2007 r., organ wojewódzki – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." To zaś nie daje podstaw do uznania, że organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a. Mimo zasadności tak postawionego zarzutu skargi kasacyjnej, wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu z uwagi na wadliwość decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego szczegółowo opisanej w pierwszej części uzasadnienia, skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.