IV SA/Wa 844/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 844/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zawieszające na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie odcinka ulicy [...] w zakresie zmiany lokalizacji włączenia ulicy [...] do ulicy [...], zmiany geometrii ulicy oraz zmiany układu obsługującej infrastruktury technicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] i [...] na terenie [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, iż w dniu [...] września 2007 r. M. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółdzielnia. Rozpatrując zażalenie SKO wskazało, iż zgodnie z art.62 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu tego wynika, iż orzekanie w przedmiocie zawieszenia postępowania następuje w ramach uznania administracyjnego. SKO podniosło, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazano, iż teren planowanej inwestycji został objęty Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Organ I instancji wyjaśnił również, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami projektu planu. Uzasadnienie pierwszoinstancyjne zawiera również informację dotyczącą stopnia zaawansowania procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., która wskazuje na możliwość uchwalenia planu do dnia [...] września 2008 r., bowiem projekt planu znajduje się już po etapie wyłożenia do publicznego wglądu (do dnia [...] maja 2007 r.). W ocenie SKO Prezydent W. w dostateczny sposób wskazał przesłanki leżące u podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego, w związku rozstrzygnięcie to nie budzi zastrzeżeń. W skardze na postanowienie SKO Spółdzielnia podniosła, iż organ odwoławczy nie rozważył kwestii, czy planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami projektu planu, czy też nie. Organ nie odniósł się do zarzutu zażalenia skarżącej, iż sprzeczność taka nie występuje. Jednocześnie skarga podnosi, iż wskazane we wniosku skarżącej rozwiązanie komunikacyjne jest jedynym możliwym i racjonalnym rozwiązaniem planistycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a." ). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I Instancji wydano z naruszeniem art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący, czy istotnie zaszły przesłanki do zawieszenia na podstawie art.62 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wszczętego z wniosku Spółdzielni. Wspomniany przepis ustawy stanowi w ust.1, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Regulacja ta daje organowi podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Organ działa w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie upoważnia do dowolności w orzekaniu. Celowe nieustalenie przez ustawodawcę przesłanek zastosowania danej instytucji prawnej nie oznacza, iż przy jej stosowaniu organ nie musi powołać się na przesłanki uzasadnione i skonkretyzowane. Można mówić o podwójnym wymiarze tych przesłanek, tj. materialnym (muszą faktycznie zaistnieć), jak i formalnym (muszą zostać ujawnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia). Odnosząc te ogólne rozważania do art.62 ust.1 ustawy należy wskazać, iż zezwala on organowi na wstrzymanie się z orzekaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (o ile nastąpi to w limitowanym ustawą terminie). Uchwalenie tego planu pociągałoby za sobą umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które w tej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, a wnioskodawca, bezpośrednio na podstawie postanowień planu, może ubiegać się o pozwolenie na budowę. Konstruując art.62 ust.1 ustawy ustawodawca przyjął zatem założenie, iż pomimo istnienia procedury umożliwiającej określenie dla danego terenu warunków zagospodarowania w sytuacji, w której teren ten nie jest objęty planem miejscowym, mogą zaistnieć okoliczności, w których o przeznaczeniu terenu inwestycji winien zadecydować plan miejscowy (o ile zostanie on uchwalony w rozsądnym czasie). Z literalnego punktu widzenia art.62 ust.1 ustawy upoważnia organ do zawieszenia postępowania na podstawie samej tylko prognozy (której prawdopodobieństwa przepis nie nakazuje w żaden sposób wykazywać i która nie musi się ziścić), iż w nieodległej przyszłości plan zostanie uchwalony (a nawet, iż dopiero wszczęta zostanie procedura planistyczna). Tak daleko idące upoważnienie dla organu nie zwalnia go jednak od obowiązku respektowania naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Ze wspomnianych zasad wynika, iż zawieszenie postępowania administracyjnego jest zakłóceniem jego prawidłowego toku, tj. odstępstwem od reguły, iż po wszczęciu postępowania organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do jak najszybszego jego zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem. Wywieść z powyższego należy, iż korzystanie z art.62 ust.1 ustawy nie może następować mechanicznie, tj. w ten sposób, iż w perspektywie uchwalenia planu miejscowego organ zawiesza postępowanie w sprawie, nie analizując tego, czy istotnie przesądzenie charakteru terenu inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego bez obowiązującego planu napotyka na istotne przeszkody. O przeszkodach tego rodzaju mówić należy w szczególności wtedy, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje inwestycję sprzeczną z tym, co zawiera projekt planu zagospodarowania przestrzennego, albo też istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, jaki może być ostateczny kształt postanowień planistycznych. Okoliczności te winny jednak zostać przez organ wykazane. Pożądana z tym zakresie konkretność argumentacji nie została dochowana w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazano, iż postępowanie planistyczne obejmujące między innymi teren inwestycji jest daleko zaawansowane, tj. projekt planu został już wyłożony do publicznego wglądu. Wskazano następnie, iż planowana inwestycja jest z tym projektem sprzeczna, nie wyjaśniając na czym ta sprzeczność polega. Brak uzasadnienia w tym zakresie Spółdzielnia kwestionowała już w zażaleniu do SKO, podając równocześnie merytoryczną argumentację na rzecz tezy, iż wspomnianej przez organ I instancji sprzeczności nie ma. Twierdzeń tych nie zweryfikował organ odwoławczy, stojąc w istocie na stanowisku, iż samo wykazanie przez organ pierwszoinstancyjny zawisłości postępowania planistycznego oraz ogólne powołanie się na sprzeczność planowanej inwestycji z projektem planu czynią zadość obowiązkowi wyjaśnienia przesłanek zastosowania art.62 ustawy. Stanowiska takiego zaaprobować nie można, albowiem nadawałoby ono powinności wyjaśniania przesłanek podjęcia orzeczenia w ramach uznania administracyjnego charakter wyłącznie formalny, sprowadzający się do literalnego wskazania wspomnianych przesłanek, któremu nie musiałoby towarzyszyć wykazanie, iż przesłanki te istotnie wystąpiły. SKO zobowiązane było zatem wyjaśnić, czy twierdzenia Spółdzielni odnośnie braku sprzeczności pomiędzy charakterem planowanej inwestycji są prawdziwe, czy też nie. Podkreślić należy, iż obowiązek taki spoczywał na SKO nie tylko z racji konieczności rozpatrzenia zarzutów zażalenia, ale przede wszystkim z racji powtórnego rozpatrywania przez SKO jako organ odwoławczy o funkcji merytorycznej kwestii istnienia podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W świetle powyższych uchybień postanowienia organów obu instancji nie mogą się ostać. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.