II SA/Po 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...]r. Nr [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 757-,zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska Starosta decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie artykułów " 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.M. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wewnętrznej instalacji c.o. i wody wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia kuchni na kotłownię w budynku mieszkalnym wielorodzinnym kat. XIII, położonym w [...] nr [...]. W motywach powyższej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski. Dnia 16 sierpnia 2007 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek inwestora – Z.M. zam. [...] nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia kuchennego na kotłownię w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym wraz z urządzeniami budowlanymi (montaż pieca miałowego, przebudowa instalacji c.o.), usytuowanego w miejscowości [...], nr ewid. gruntów 76/29. W związku z brakami występującymi w przedłożonym wniosku, w dniu 23 sierpnia 2007 r. wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, co uczyniono z dniem 3 września 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] zobowiązano inwestora do przedłożenia dodatkowych opracowań projektowych, które strona dostarczyła z dniem 8 października 2007 r. Jednym z przedłożonych dokumentów jest oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika, iż inwestor jest właścicielem mieszkania w bloku mieszkalnym wielorodzinnym (budynek trzy-klatkowy, trzykondygnacyjny, osiemnastorodzinny - wszystkie mieszkania własnościowe), natomiast do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności powołano na nieruchomości [...] nr [...] wspólnotę mieszkaniową. Zarządcą bloków mieszkalnych w [...] jest Spółdzielnia Nabywców i Najemców w [...], [...] ul. [...], natomiast uchwały dotyczące zarządzania częścią wspólną w/w nieruchomości podejmuje powołana do tego Wspólnota Mieszkaniowa. Dokumentacja techniczna sporządzona przez projektantów: mgr inż. J.D. w zakresie ogólnobudowlanym oraz K.D. w zakresie instalacji c.o. i wody, osoby o odpowiednich uprawnieniach projektowych zawiera wszystkie wymagane przepisami oświadczenia i uzgodnienia, w tym: uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz spełnia wymagania warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze zm.). Z oświadczeń projektantów wynika, że jest ona sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja powyższa jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...] z dnia [...] wydaną przez Burmistrza Gminy. Dnia 27 września 2007 r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego powiadomiono Wspólnotę Mieszkaniową, w tym wszystkich współwłaścicieli w/w nieruchomości o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami w powyższej sprawie. W dniu 8 października 2007 r. uwagi wniósł Zarząd Spółdzielni Nabywców i Najemców informując tut. urząd w piśmie L.Dz. [...], iż Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła uchwały o odłączeniu budynku od instalacji c.o. Poinformowano również, że zarządca w/w budynku posiada uchwałę o budowie indywidualnych kotłowni etażowych, miałowych, węglowych i na drewno. Z dniem 10 października 2007 r. upłynął termin zgłaszania zastrzeżeń. Z.M. przedłożył wniosek, w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - decyzja ostateczna z dnia 23 lipca 2007 r., który zawierał wszystkie załączniki niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wypełniając tym samym zapis art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor przedłożył w dokumentach oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w którym jako tytuł prawny do nieruchomości podał zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na odłączenie się (po sezonie grzewczym 2006/2007) od instalacji c.o. i c.w. pod warunkiem ponoszenia kosztów stałych c.o., podjętą uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 22 stycznia 2007 r. oraz zgodę na pobudowanie indywidualnych kotłowni etażowych miałowych, węglowych i na drewno w mieszkaniach i piwnicach podjętą uchwałą większościową w/w wspólnoty z dnia 30 sierpnia 2007 r. W dokumentacji określono, iż budowa nowego ogrzewania nie spowoduje odcięcia dopływu ciepła dla pozostałych współwłaścicieli budynku wielorodzinnego, a sam fakt realizacji inwestycji jest konsekwencją podjętej jednogłośnie uchwały o odłączeniu się od centralnej kotłowni olejowej. Przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdzono dokumentację pod względem wypełnienia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., który mówi, iż "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: pkt 1/ złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pkt 2/ złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W sprawie uznano, że projektowana przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia kuchennego na kotłownię w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym montaż pieca miałowego, przebudowa instalacji c.o. i instalacji wody realizowana będzie w lokalu, którego inwestor jest właścicielem, a dokumentacja spełnia wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem zgodnie z art. 35 ust. 4 cyt. ustawy, który mówi, że organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione są wymagania art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, postanowiono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Nabywców i Najemców oraz członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej w osobach B. i K. S., D. W., I. i D. S., M. i L. R., D. i M. N., Z. W., T. i R. D., R. M., A. i E. C., a nadto E. S. Wnoszący odwołanie podnieśli, że inwestor nie posiada zgody wszystkich właścicieli lokali na planowaną inwestycję Ponadto Spółdzielnia Nabywców i Najemców dodała, że istniejące przewody dymowe o wymiarach 0,14 x 0,14 m nie spełniają wymagań polskiej normy PN-87/B-02411, która dla kotłowni wbudowanych na paliwa stałe określa przekrój kanału dymowego o wymiarach 0,20 x 0,20 m i odporność ogniową E160. Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że inwestor przedłożył uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] o odłączeniu się po sezonie grzewczym 2006/2007 od instalacji c.o. i c.w. pod warunkiem ponoszenia kosztów stałych. Z kolei uchwala z [...] dotyczyła budowy kotłowni etażowych miałowych, węglowych i na drewno, jednak ta uchwała nie uzyskała akceptacji wszystkich właścicieli lokali. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 199 kc do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Planowane roboty polegające na przebudowie wewnętrznej instalacji c.o. i wody wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia kuchni na kotłownię w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w [...] nr [...], w lokalu nr [...] przekraczają zakres zwykłego zarządu albowiem mają wpływ na funkcjonowanie instalacji c.o. w całym budynku. Stąd brak zgody wszystkich współwłaścicieli w podjętej uchwale powoduje brak prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od powyższych argumentów Wojewoda podał, że przebudowa pomieszczenia łazienki na kotłownię wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w części (art. 71 Prawa budowlanego). Bez wątpienia też planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w przypadku zmiany sposobu użytkowania wskazanego pomieszczenia, gdy zmiana ta spowoduje podjęcie działalności zmieniającej warunki, zwłaszcza bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego (art. 71 ust. 1 pkt 2) należy dołączyć ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 71 ust. 2 pkt 5). Ekspertyza winna objąć również bilans przewodów kominowych w budynku - wentylacyjnych, dymowych i spalinowych prowadzonych w ścianach budynku i ich rozdział na poszczególne lokale mieszkalne. Wreszcie Wojewoda wskazał na regulację zawartą w § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), które określa, w jakich pomieszczeniach można instalować kotły grzewcze na paliwo stałe o mocy nominalnej do 25 kW. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.M. Zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 kpa i art. 199 kc skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 78 akt). W motywach skargi Z.M. podniósł, że niewątpliwie posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to wynikło z dwóch uchwał wspólnoty z 22 stycznia i 30 sierpnia 2007 r. W dalszej kolejności wywiódł, że wbrew stanowisku Wojewody w sprawie nie miały zastosowania przepisu Kodeksu cywilnego (art. 199 kc) lecz art. 22 ust. 2 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Powołane zaś przepisy stanowią, że w przypadku czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu niezbędna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na jej dokonanie, która zapada większością głosów właścicieli lokali. Takie uchwały zapadły w niniejszej sprawie. Skarżący zakwestionował także argumenty Wojewody dotyczące przedłożonej dokumentacji budowlanej podnosząc, że opinia kominiarska z dnia 4.I.2007 r. poświadcza, że przewody kominowe przyłączone do obszaru planowanej inwestycji nadają się do podłączenia pieca c.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wniosła Spółdzielnia Nabywców i Najemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafne są wywody skargi zarzucające organowi odwoławczemu naruszenie art. 199 kc. Przepisy kodeksu cywilnego zawarte w dziale IV regulującym instytucję współwłasności, w tym art. 199 kc mają odpowiednie zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólną obejmującą do siedmiu lokali (wyodrębnionych i niewyodrębnionych). Wynika to z postanowień art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). W budynkach, w których takich lokali jest więcej, zarząd nieruchomością wspólną jest sprawowany na zasadach określonych w art. 20 i następnych powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że w budynku położonym w [...] wyodrębniono 18 samodzielnych lokali mieszkalnych, co oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali, jako lex specjalis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego określających sytuację prawną współwłaścicieli. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali, grunt oraz części budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali stanowią nieruchomość wspólną (tzw. współwłasność przymusowa). Jakkolwiek ustawodawca bliżej nie sprecyzował, jakie elementy budynku i jakie urządzenia są objęte współwłasnością, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są nimi między innymi urządzenia służące do ogrzewania poszczególnych lokali oraz całego budynku, jeżeli budynek wyposażony jest w jednolity system ogrzewania. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28.VIII.1997 r. III CZP 36/97 (także w wyroku z 7.II.2002 r. I CKN 489/00 - lex 31296 i 53155) "instalacja grzewcza (...) jest urządzeniem nie służącym wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Z urządzeń takich korzystają wszyscy właściciele lokali zarówno w ten sposób, że ciepło doprowadzane jest do przedmiotu ich własności, jak i w ten sposób, że ogrzewane są wspólne części budynku. Składnikiem tzw. współwłasności przymusowej są zarówno elementy instalacji znajdujące się poza poszczególnymi lokalami, jak i elementy znajdujące się w wydzielonych lokalach". W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który Sąd podziela w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego Z. M. zmierzające do odłączenia jego lokalu mieszkalnego od istniejącej w budynku sieci centralnego ogrzewania i zastosowania innego rodzaju ogrzewania (indywidualnego, związanego z instalacją pieca miałowego) i przy wykorzystaniu choćby przewodów dymowych znajdujących się w budynku w jego częściach wspólnych, było czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w rozumieniu art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali. Dotyczyło ono bowiem zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (por. powołane wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego). W konsekwencji zamierzenie to wymagało uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na jego realizację, stosownie do art. 22 ust. 2 powołanej ustawy. Tylko w takim wypadku skarżący mógłby legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do wymogów art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tryb podejmowania uchwał reguluje art. 23 ustawy o własności lokali, który w ust. 2 stanowi, że uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów chyba, że w umowie lub uchwale postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy zdaje się wynikać, że we Wspólnocie Mieszkaniowej obowiązywała druga z wymienionych wyżej zasad głosowania. Odnosząc powyższe rozważania do motywów zaskarżonej decyzji należy więc stwierdzić, że błędny jest pogląd organu, iż na realizację zamierzenia skarżącego wymagana była zgoda wszystkich właścicieli lokali. Należy przypomnieć, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] podjęła 2 uchwały tj. – z dnia 22 stycznia 2007 r. "o odłączeniu się dnia - po sezonie grzewczym 2006/2007 od instalacji c.o. i c.w. - pod warunkiem ponoszenia kosztów stałych c.o.", – z dnia 30 sierpnia 2007 r. "o budowie etażowych kotłowni miałowych, węglowych i na drewno w mieszkaniach i piwnicach mieszkańców wspólnoty i w związku z powyższym o dysponowaniu mieszkaniami wspólnoty". Pierwsza z powołanych uchwał podjęta została jednogłośnie. Za drugą uchwałą głosowała większość właścicieli, bowiem 9 głosów oddano za uchwałą, 8 głosów przeciw, a jedna osoba wstrzymała się od głosu (przy założeniu, że na każdego właściciela przypadał jeden głos). Wymagana art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali zwykła większość głosów oznacza, że za podstawę obliczenia przyjmuje się wyłącznie ważne i zdecydowane głosy, czyli oddane bądź za projektem bądź przeciw niemu (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13.II.1996 r. W1/96 OTK 1996 nr 1 poz. 7). Wobec powyższego prawidłowo organ pierwszej instancji, odwołując się do uregulowań zawartych w ustawie o własności lokali przyjął, że na dzień rozstrzygania przez ten organ, skarżący dysponował prawem, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynikło przy tym, że powołane wyżej uchwały nie zostały zaskarżone do Sądu na podstawie art. 25 cyt. wyżej ustawy. Jakkolwiek odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyło 10 członków wspólnoty (większość) to osoby te nie wykazały by uchwały z 22.I.2007 r. i 30.VIII.2007 r. zostały uchylone czy zmienione. Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że przebudowa pomieszczenia kuchni w lokalu skarżącego na kotłownię wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Argumenty organu odwoławczego dotyczące tego zagadnienia zasługują, zdaniem Sądu na aprobatę uwzględniając już tylko zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, będącą następstwem zmiany sposobu użytkowania tej części budynku. W konsekwencji słusznie organ odwoławczy wskazał na wymogi art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dotyczące potrzeby przedłożenia przez inwestora ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Prawidłowo także organ ten wskazał na potrzebę uwzględnienia wymogów § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołana w skardze opinia kominiarska z dnia 4.I.2007 r. sporządzona została przez mistrza kominiarskiego. Z akt sprawy nie wynika, by autor tej opinii posiadał wymagane art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego uprawnienia. Już tylko z tych względów skarżący nie może skutecznie zwalczać stanowiska organu odwoławczego co do potrzeby wyjaśnienia i ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego i przedłożona dokumentacja spełniają wymogi prawa budowlanego, Na marginesie należy jedynie nadmienić, że przedmiotem oceny Sądu nie mogła być przedłożona w toku postępowania sądowego przez uczestnika postępowania - Spółdzielnię Nabywców i Najemców opinia techniczna z 9.I.2008 r. określona jako: "Dotycząca problemów związanych z odłączeniem pojedynczych lokali mieszkalnych od zainstalowanej w budynku wielorodzinnym wspólnej sieci centralnego ogrzewania i przy jej wykorzystaniu zastosowanie indywidualnych systemów grzewczych" (k. 75 i nast. akt sąd.). Ten w istocie prywatny dokument strona może złożyć w postępowaniu administracyjnym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jakkolwiek w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 kpa) to jednak motywy, które legły u jej podstaw okazały się częściowo błędne i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie, a tym samym na jej wynik.. Należy dodać, że wszystkie elementy decyzji administracyjnej, w tym jej uzasadnienie tworzą jedną całość i podlegają łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Błędnie zatem uzasadnienie decyzji przenosi tę wadę na jej "sentencję", a w konsekwencji wpływa wprost na ocenę poprawności decyzji (por. wyrok NSA z 10.XII.2004 r. GSK 775/04 lex 177365). Z tych zatem względów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. I sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku, o ile stan faktyczny sprawy nie ulegnie zmianie, w szczególności np. w następstwie podjęcia przez Wspólnotę nowych uchwał. Ocenie organu będą podlegały kwestie związane z kompletnością przedłożonych przez inwestora dokumentów, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wymogów art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego oraz § 136 ust. 2 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ wyjaśni również, czy Spółdzielnia Nabywców i Najemców - osoba prawna - jest prawnie ustanowionym zarządcą, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a rozstrzygnięcie co do wykonalności zaskarżonej decyzji o art. 152 tej ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska MK