II SA/Gl 392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wspólnoty leśnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] roku obecnie skarżąca A. M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie uznania nieruchomości leśnej za wspólnotę leśną oraz o stwierdzenie nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było rozpoznanie jedynie wniosku o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych decyzji, albowiem jak wynika z akt sprawy, odnośnie tej drugiej decyzji toczyło się odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, Nr [...], na którą również wniesiona została skarga do tut. Sądu, a sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gl 421/08 i obecnie oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżąca wskazała m.in., że jest właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w S. i z tego tytułu jest uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej (leśnej) położonej na terenie tego miasta. Powołała się przy tym na listę członków [...] w S. wg stanu na dzień [...] roku, na której figuruje jej nazwisko pod poz. [...]. W dalszej części uzasadnienia wskazała na wady przedmiotowej decyzji, które w jej ocenie uzasadniają stwierdzenie nieważności. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., odmówiło wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku. Zasadniczym i jedynym motywem tego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), a to z uwagi na fakt, iż nie nabyła ona statusu członka Wspólnoty [...] w S. Stanowisko to organ wyprowadził dokonując interpretacji przepisów art. 6 oraz art. 27 – 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła organowi błędną wykładnię art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzeczenia. Wniosła ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała kognicję organu co do orzekania w kwestii dotyczącej istnienia osoby prawnej w postaci Spółki [...] w S. oraz w kwestii ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Podkreśliła, że jakkolwiek nie wynika to wprost z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to w jej ocenie organ uznał, że w wyniku zawarcia umowy darowizny gospodarstwa rolnego z dnia [...] roku nie doszło do przejścia na nią udziału we wspólnocie leśnej w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Tymczasem to właśnie w tym trybie skarżąca stała się uprawnioną do udziału we wspólnocie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a ponadto zakwestionowała brak zbadania przez organ legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym H. K. i W. K. w charakterze członków zarządu [...] w S. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację oraz dodał, że ponownie dokonana analiza zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że skarżącej przysługuje status strony w tym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła te same argumenty, jakie wcześniej zostały sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż doszło w przeszłości do zbycia w całości gospodarstwa rolnego przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Potwierdzeniem tego faktu jest m.in. treść zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał także, iż ze złożonych przez skarżącą w toku postępowania dokumentów nie wynika, aby nabyła ona udział we wspólnocie w którymkolwiek z trybów przewidzianych w ustawie. Nie mogło też dojść do nabycia udziału w innym trybie, albowiem przepisy ustawy o zagospodarowaniu są przepisami szczególnymi, co oznacza, że ich wykładnia powinna mieć charakter zawężający. Odnosząc się do zarzutu braku właściwości do ustalania uprawnień do udziału we wspólnocie organ przyznając, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu organem właściwym jest starosta, to jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa organ wyższego stopnia ma obowiązek zbadania dopuszczalności złożonego wniosku m.in. poprzez zanalizowanie, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w toku postępowania wzięto pod uwagę wszystkie składane przez skarżącą i jej pełnomocnika wnioski i dokumenty. W toku postępowania sądowego skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, łączne rozpoznanie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Gl 421/08, a ponadto o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku, Nr [...]. W postępowaniu tym wydana została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca w niniejszym postępowaniu. Decyzja ta nie jest jednak ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na ustalenie czy skarżącej przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organem nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia organu nie znalazły ponadto dostatecznej argumentacji w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi być rozumiany jako interes materialnoprawny, a więc ewentualne naruszenie tego interesu winno mieć poparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą o braku interesu prawnego po stronie skarżącej. W szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na konkretnie wskazane przepisy ustawy o zagospodarowaniu nie dokonało w żaden sposób analizy treści tych przepisów w odniesieniu do okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącą. Organ powołując się na art. 27 – 29 ustawy o zagospodarowaniu stwierdził jedynie, że nie doszło na ich podstawie do nabycia przez skarżącą udziału we wspólnocie. Nie odniósł się natomiast do treści dokumentów składanych w tej kwestii przez skarżącą, a w szczególności do umowy darowizny gospodarstwa rolnego zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] roku, do listy członków [...] w S. wg stanu na dzień [...] roku oraz do treści zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku. Brak należytego odniesienia się i analizy wskazanych dokumentów doprowadził do przedwczesnego wniosku, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Aby ustalenia w tej kwestii mogły zostać uznane za wyczerpujące, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy gospodarstwo rolne będące przedmiotem darowizny stanowiło nieruchomość wchodzącą w skład wspólnoty gruntowej, a w przypadku, gdy nie byłoby objęte decyzją z [...] roku, to czy mogło stanowić nieruchomość, o której mowa w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Interes prawny skarżącej mógł bowiem wynikać nie tylko z faktu udziału we wspólnocie, ale również z jej uprawnienia do takiego udziału względnie pominięcia lub odmowy takiego uprawnienia (art. 6 ustawy o zagospodarowaniu). W dalszej kolejności należało ustalić, czy na podstawie powołanej umowy darowizny doszło do zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie. W tym zakresie należało także odnieść się do zaświadczenia Starosty B. z dnia [...] roku i wyjaśnić, czy stwierdzona w tym zaświadczeniu okoliczność jest wynikiem wspomnianej umowy. Gdyby tak było, to należałoby uznać, że udział we wspólnocie przeszedł na nabywcę (nabywców) gospodarstwa z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu. Przepis ten nie uzależnia bowiem przejścia udziału na nabywcę od złożenia oświadczenia w przedmiocie zbycia udziału lecz skutek taki następuje niezależnie od woli stron w razie zbycia wszystkich gruntów gospodarstwa rolnego. Nie można też przyjąć takiej wykładni tego przepisu, wedle której omawiany skutek nastąpiłby wyłącznie w sytuacji, gdy zbycie następuje na rzecz jednego tylko nabywcy. Taka wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z celem tego uregulowania, a ponadto z zasadą swobody zawierania umów. Kłóciłaby się także z treścią art. 29 ustawy o zagospodarowaniu, który wyraźnie dopuszcza wielopodmiotowość po stronie nabywców udziału. W kontekście tego ostatnio powołanego przepisu należało także niezależnie od powyższego ustalić, czy interes skarżącej nie wynikał z tytułu sukcesji generalnej. Wreszcie należało ustalić i ocenić charakter ujawnienia skarżącej na liście członków [...] w S. Okoliczność, że taki wpis istniał nie została podważona w toku postępowania. Organ w ogóle się do tego faktu nie odniósł. Znajdująca się natomiast w aktach sprawy uchwała Zarządu Spółki – [...] w S. z dnia [...] roku w świetle art. 14 i nast. ustawy o zagospodarowaniu, a także w świetle postanowień zatwierdzonego statutu nie mogła wywołać skutku w postaci wykreślenia skarżącej z listy członków. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wykazy osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również i w tej kwestii brak jest jakichkolwiek ustaleń. Skoro organ przyjął, że skarżąca nie jest uprawniona do udziału we wspólnocie, to winien był ustalić, że jako taka nie figuruje w ewidencji gruntów. Samo to ustalenie nie przesądzałoby jednakże, w świetle powyższych wywodów, o braku interesu prawnego po stronie skarżącej. Na uwzględnienie zasługuje ponadto zarzut skarżącej, że w toku postępowania nie ustalono, kto może reprezentować spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Reprezentacja takiej spółki, a w szczególności skład jej zarządu winien być ujawniony w ewidencji gruntów. Jedynie osoby wskazane w tej ewidencji mogą skutecznie reprezentować spółkę na zewnątrz. Na marginesie wskazać przyjdzie, że stroną postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie jest i nie może być sama wspólnota. Wspólnota zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu to zbiór nieruchomości, które ze względów oczywistych i nie wymagających uzasadnienia nie posiadają zdolności do czynności prawnych. Stroną jest natomiast spółka, o której mowa w art. 14 ustawy o zagospodarowaniu, co obliguje organ do ustalenia jej statusu prawnego i reprezentacji. Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącej o połączenie spraw i zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu powołane przez skarżącą inne toczące się sprawy przed tut. Sądem, jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. jakkolwiek są ze sobą związane, to ich rozstrzygnięcie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przedmiotem w niniejszej sprawie była bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie zaś samo stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń z uwzględnieniem wszystkich powyższych rozważań, a dodatkowo, w przypadku gdyby doszedł do odmiennego poglądu, aniżeli przedstawiony w zaskarżonej decyzji, rozważy możliwość zawieszenia postępowania w zależności od etapu, na jakim znajdować się będą inne prowadzone postępowania w sprawach związanych ze [...] w S. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz dwukrotny koszt przejazdu jednej osoby pociągiem osobowym PKP 2 klasy na trasie [...]. W pozostałym zakresie wniosku o zwrot kosztów przejazdu nie uwzględniono z uwagi na brak należytego ich wykazania. Wskazane we wniosku z dnia [...] roku rozporządzenie Ministra Pracy nie znajduje bowiem zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.