II SA/Gl 134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda działając w oparciu o art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji odmówił użytkownikowi wieczystemu G. C. (C.) nabycia prawa własności nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa położonych w B. przy ul. [...], które zostały oznaczone w ewidencji gruntów jako pgr [...] (o powierzchni [...] ha) oraz pgr [...] i pgr [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), gm. kat. [...]. Decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta Miasta B., oparta została na przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) – dalej ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W jej uzasadnieniu organ podał, że G. C. z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości wystąpił w dniu [...] r., a zatem pod rządami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.). W związku ze zmianą tej ustawy wnioskodawca został wezwany w [...] r. do wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia operatu szacunkowego. Wezwanie to zostało jednak bez odpowiedzi do [...] r., kiedy to została dopiero wpłacona żądana zaliczka. W [...] r. organ wezwał ponadto wnioskodawcę do przedłożenia dowodów uiszczenia opłat rocznych za lata [...] i [...] należnych z tytułu użytkowania wieczystego pgr [...] i [...]. Po uiszczeniu ostatniej raty zaległych opłat, co miało miejsce w [...] r., w [...] r. G.C. wystąpił o rozłożenie na raty opłat z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych gruntów tym razem za [...] r. Ostatnią ratę tej opłaty spłacił jednak po terminie, który był ustalony na dzień [...] r. W tym czasie weszła już w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, która w art. 8 nakazywała stosować jej przepisy do spraw wszczętych, a nie zakończonych ostateczną decyzją. Wnioskodawca – zdaniem organu I instancji - nie spełniał jednak warunków przewidzianych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, gdyż jego nieruchomości nie były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami, a także nie były przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nie były nieruchomościami rolnymi, lecz były wykorzystywane na cele usługowo-handlowe, związane ze sprzedażą części zamiennych i serwisem samochodów ciężarowych. W toku wizji przeprowadzonej na tych nieruchomościach stwierdzono, że na pgr [...] znajduje się sklep z częściami do samochodów użytkowych oraz pomieszczenia biurowe, pgr [...] nie jest zabudowana, jest jednak ogrodzona i wyasfaltowana, a na pgr [...] posadowione są wiaty magazynowe. Organ I instancji powołał się także na zapisy planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] r., zgodnie z którymi przedmiotowe parcele znajdują się w jednostce [...], w której wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów o funkcji mieszkaniowej. W odwołaniu od tej decyzji G. C. zarzucił organowi I instancji opieszałość w prowadzeniu postępowania wskazując, że między [...] r. a [...] r. nie zalegał z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Zarzucił także brak podstaw prawnych do odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku regulowania opłat rocznych w systemie ratalnym oraz w przypadku zaległości we wnoszeniu tych opłat. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na terenie, gdzie znajdują się objęte postępowaniem nieruchomości nie obowiązywał plan miejscowy, a ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynikało, że teren przy ul. [...] w B. na dzień [...] r. znajdował się w strefie II – usługowo-komercyjno-wytwórczej. Powtórzył także, w ślad za organem I instancji, że zapisy planu miejscowego obowiązujące w dacie orzekania wykluczały możliwość realizacji na tym terenie obiektów o funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda powołał się na wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz piśmie przewodnim Prezydenta Miasta przekazującym odwołanie, w którym szczegółowo zrelacjonowano korespondencję prowadzoną z wnioskodawcą oraz wcześniejsze zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia i orzeczenia różnych organów, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt I S/Wa 1568/06 uchylający zapadłe w sprawie postanowienia wydane w przedmiocie przekazania według właściwości odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. Reasumując przeprowadzone rozważania organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz postępowanie wyjaśniające wykazały, iż przedmiotowa nieruchomość zarówno w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, jak i aktualnie, jest wykorzystywana na cele usługowo-handlowe. Zauważył wreszcie, że w sentencji decyzji organu I instancji należało orzec o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie o odmowie nabycia prawa własności nieruchomości objętych wnioskiem, uznał jednak to uchybienie za nieistotne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. C. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w oparciu o złożony przez niego w [...] r. wniosek nabył prawo własności tylko jednej z działek, której był użytkownikiem wieczystym (pgr [...]). Zarzucił, że powołany w treści rozstrzygnięcia przepis art. 8 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego narusza przepisy konstytucyjne regulujące poszanowanie praw nabytych i nie zaskakiwania obywatela zmianami obowiązującego porządku prawnego. Podniósł też, że decyzja Wojewody narusza jego prawa do rzetelnego i szybkiego rozpoznania sprawy oraz zakwestionował stanowisko organów obu instancji wskazując na brak podstaw prawnych do opóźniania wydania decyzji przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności w związku z zaległościami w regulowaniu opłat rocznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a. Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Z uwagi na treść żądań zawartych w skardze skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest władny do wydawania orzeczeń ustalających czy zmieniających treść stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego zaskarżonym aktem. Kontrolując zaskarżoną decyzję – zgodnie z nakazem zawartym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem sąd może jednak ją uchylić w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a wreszcie naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd może stwierdzić też nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Po tych uwagach wstępnych należy wskazać, że kontrolowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z tym przepisem z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Poza sporem w sprawie jest, że skarżący, będący osobą fizyczną, w dniu wejścia w życie ustawy, co miało miejsce w dniu [...] r., był użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w B. przy ul. [...]. Jak wynika z ustaleń dowodowych poczynionych przez orzekające w sprawie organy na części z tych nieruchomości skarżący prowadził działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży części zamiennych oraz serwisie samochodów ciężarowych, a z tego rodzaju działalnością wiąże się ściśle konieczność przeznaczenia znacznej części użytkowanych nieruchomości do czasowego garażowania naprawianych pojazdów (w warsztacie czy wiatach). Organy orzekające w sprawie skupiły się jednak głównie na kwestii zabudowy bądź przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wskazanych we wniosku nieruchomości pomijając ich zabudowanie obiektami mogącymi pełnić funkcje garażowe oraz możliwością przeznaczenia tych nieruchomości pod tego rodzaju zabudowę. Na tego rodzaju przeznaczenie pgr [...],[...] i [...] wskazuje zaś okoliczność, że do [...] r. znajdowały się one w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] w B. Wskazać należy, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie definiuje, co należy rozumieć przez zamieszczony w jej art. 1 ust. 1 zwrot "nieruchomości (...) przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę (mieszkaniową bądź garażową)". Tym samym ustalając znaczenie tego zwrotu odwołać się należy do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych, a w szczególności ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanym postępowaniu w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego dla terenu gdzie znajdują się wskazane we wniosku skarżącego nieruchomości nie obowiązywał jednak plan miejscowy, plan dla tego terenu został bowiem przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w B. w dniu [...] r., a zatem już po wejściu w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Skarżący nie dysponował także decyzją o warunkach zabudowy dla realizacji budowy garaży na terenie użytkowanych przez niego działek. W tej kwestii zauważyć jednak trzeba, że w odróżnieniu od planu miejscowego decyzja o warunkach zabudowy nie ustala przeznaczenia terenu lecz określa sposoby jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W sytuacji braku planu miejscowego pewne informacje o przeznaczeniu terenu zawierają natomiast ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium tym określa się bowiem m.in. kierunki zmian w przeznaczeniu terenów. Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nakazuje przy szacowaniu nieruchomości wykorzystywać dane o nich dostępne m.in. w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy tekstu uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. wynika, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania znajdowały się w strefie II – usługowo-komercyjno-wytwórczej. W strefie tej przewidziana została m.in. realizacja obiektów usług komunikacji zbiorowej (§ 9 ust. 2 pkt 2), lokalizacja stacji paliw, serwisu samochodowego (§ 9 ust. 3 pkt 2) czy budowa dzielnicowych ośrodków koncentracji usług (§ 9 ust. 3 pkt 4). W zgodzie z tymi zapisami w uchwalonym następnie w [...] r. planie miejscowym przedmiotowe nieruchomości zostały zlokalizowane w jednostce oznaczonej symbolem [...]. W § 8 ust. 1 lit. h tego planu zawierającym zapisy odnoszące się do tej jednostki strukturalnej wprowadzony zaś został "zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, z wyjątkiem garaży i parkingów (...)". Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia przyjdzie stwierdzić, że kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły nie tylko z naruszeniem prawa materialnego ale także z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Orzekające organy naruszyły bowiem w toku postępowania zasadę prawdy obiektywnej i wynikający z tej zasady obowiązek rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W konsekwencji przekraczając granice swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, przyjęły za udowodnione, że wnioskowane przez skarżącego nieruchomości nie zostały objęte dyspozycją art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.