I OSK 1305/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 634/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. K. kwotę 457 /czterysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 634/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1949 r. (znak: [...]) Minister Przemysłu i Handlu - na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm., zwanego dalej "dekretem") - ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. [...] "K." w S., gmina D., pow. K., stanowiącym własność K. K. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1962 r. (znak: [...]) Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych - na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1958 r.") - stwierdził przejęcie na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. z uwagi na brak przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r., uznając, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. będącego podstawą do wydania przedmiotowego orzeczenia nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie może być przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Ocena legalności decyzji trybie stwierdzenia nieważności nakazuje bowiem ustalić, czy decyzja była wydana zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest natomiast, iż w dacie wydania skarżonego orzeczenia przedsiębiorstwo pn. [...] "K." w S. pozostawało na mocy dekretu pod przymusowym zarządem państwowym, a zatem spełniona była przesłanka do przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1958 r. Od powyższej decyzji złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., podzielając argumentację zawartą w skarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Obu decyzjom zarzucił naruszenie prawa procesowego przez nie zastosowanie przepisu art. 158 § 1 pkt 2 kpa, a zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Skarżący wskazał, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. powinno powodować stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r., gdyż stwierdzenie nieważności zarządzenia odnosi skutek ex tunc, co z kolei powoduje, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych zostało wydane bez podstawy prawnej, czyli z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, iż przesłanki wznowienia postępowania są enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a kpa, a instytucja wznowienia stanowi nadzwyczajny środek prawny i dlatego przesłanek jej zastosowania nie powinno się interpretować rozszerzająco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przedsiębiorstwo pn. [...] "K." w S., gmina D., pow. K., stanowiące własność K. K. w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, który to został ustanowiony zarządzeniem Minister Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. Wydając orzeczenie z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych potwierdził zatem jedynie stan prawny, jaki zaistniał z mocy samego prawa na dzień 8 marca 1958 r. tj. na dzień wejścia w życie ww. ustawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w dniu orzekania przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych spełniona była przesłanka z art. 2 cyt. ustawy. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem nastąpiło dopiero decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc wiele lat po wydaniu orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oznacza uznanie danej decyzji za nieważną od samego początku tj. od dnia jej wydania, jednakże nie musi skutkować przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanej za nieważną. Sąd podkreślił, że między orzeczeniem z 1962 r. a zarządzeniem z 1949 r. istniał związek materialnoprawny wyrażający się w ustawowym obowiązku Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, przy czym Minister ten nie miał uprawnień do dokonywania oceny prawnej zarządzenia oraz zasadności objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. Istniejący związek zależności prawnej wyklucza zdaniem Sądu I instancji dopuszczalność przypisania orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. wady rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa) z uwagi na stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. W związku z powyższym zarzut skargi, iż orzeczenie z [...] stycznia 1962 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa jest nietrafiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, iż okoliczność stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] stycznia 1949 r. może być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. i powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96 Od powyższego wyroku w ustawowym terminie K. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie właściwym trybem jest tryb stwierdzenia nieważności, a nie wznowienia postępowania. Stwierdził, iż pogląd Sądu I instancji opiera się na wykładni historycznej przepisów kpa, która jest nieuprawniona, bowiem aktualnie istniejąca regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a więc powinna być stosowana zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Ponadto wznowienie postępowania z uwagi na swój nadzwyczajny charakter powinno następować tylko w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i 145a kpa, a wykładnia rozszerzająca tych przepisów jest niedopuszczalna. Skarżący podkreślił, że reprezentowane przez niego stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego przywołał fragment uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt. OPK 4/1998 oraz wyroku NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1754/97. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") NSA rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zarzut ten oparty został na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd pierwszej instancji, uznając iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., naruszył prawo a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie NSA, utrwalił się pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakikolwiek sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej wadą nieważności. W badanej sprawie zachodzi taki przypadek, ponieważ Minister Budownictwa i Przemysł Materiałów Budowlanych wydał decyzję w dniu [...] stycznia 1962r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] "K." w S., na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1958 r."), choć w dacie wydania tej decyzji przedsiębiorstwo to nie było objęte zarządem państwowym, ponieważ decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. powoduje zniesienie jego skutków prawnych od dnia jego wydania. Oznacza to, że w dniu [...] stycznia 1962r. ,to jest w dacie wydania decyzji o przejściu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] "K.", nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Brak przesłanek wynikających z cytowanego powyżej przepisu oznacza, że nie było podstaw prawnych do przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. [...] "K." w S. co ma znamiona rażącego naruszenia prawa. "Rozporządzenie cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który musi wykazać się podstawą prawną zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt.2 kpa.( uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r. OPK 4/98 ONSA 1999/1/13) Z przytoczonych wyżej względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie At. 203 pkt.1 p.p.s.a.