I SA/Wa 716/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. I SA/Wa 716/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW [...], położonej w W., w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Od decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2007 r. B. i A. M. złożyli odwołanie, podnosząc, że zachowali termin do wniesienia odwołania i jednocześnie z ostrożności wnosząc o przywrócenie tego terminu. Pismem z dnia 20 grudnia 2007 r. pełnomocnik ustanowiony przez B. i A. M. radca prawny R. W. uzupełnił wniesione odwołanie, podnosząc, że doręczenie przez pocztę nie spełniło wymogów określonych w art. 43 i 44 kpa, a zatem było prawnie bezskuteczne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. SKO w W. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy w niniejszej sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art.44 kpa decyzji wydanej przez organ I instancji. Podniósł, że zgodnie z art. 44 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 kpa, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia powyższego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ wskazał, że na znajdującej się w aktach sprawy kopercie, w której wysłano decyzję, znajduje się adnotacja "awizowano 29.10" opatrzona podpisem doręczyciela. Ponadto na kopercie znajduje się pieczątka "Awizowano powtórnie dnia 6.11.07" również opatrzona podpisem doręczyciela oraz pieczątka "Zwrot nie podjęto w terminie". Powyższe wskazuje, że przesyłka była awizowana dwukrotnie i za każdym razem przechowywana była w placówce pocztowej przez wskazany w art. 44 kpa okres 7 dni. Zwrotu przesyłki do nadawcy dokonano po upływie 14 dnia licząc od dnia pierwszego awizowania. Organ uznał zatem skuteczność doręczenia zastępczego, w rezultacie czego ustawowy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 27 listopada 2007 r. Skoro odwołanie nosi datę 30 listopada 2007 r. i wpłynęło do Wydziału Obsługi Mieszkańców w [...] w dniu 3 grudnia 2007 r., to zostało wniesione po terminie. Organ dodał, że na skuteczność regulacji domniemania doręczenia nie ma wpływu fakt późniejszego doręczenia odpisu pisma do rąk własnych adresata (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r. sygn. akt V SA 1880/98 LEX nr 49422). W związku z zarzutami podniesionymi przez strony i ich pełnomocnika organ wskazał, że doręczenie przesyłki jej adresatom stosownie do art. 42 kpa nie było możliwe, skoro, jak wskazał pełnomocnik stron, przebywali oni na urlopie poza miejscem zamieszkania. Z kolei w związku z możliwością dokonania doręczenia, o jakim mowa w art. 43 kpa, organ zauważył, że odwołujący się nie wskazali na istnienie dorosłego domownika, sąsiada, lub dozorcy domu, który przebywałby w tym czasie w miejscu zamieszkania i mógł podjąć się oddania przesyłki adresatom. Tym samym zarzut, według SKO, niezastosowania art. 43 kpa jest gołosłowny, a organ nie ma obowiązku sprawdzania za każdym razem gdy poczta zwraca przesyłkę nie podjętą w terminie, czy przy doręczaniu decyzji wyczerpane zostały możliwości zastosowania art. 43 kpa. Wyjaśnienie tej kwestii byłoby konieczne wyłącznie w przypadku, gdyby ujawnione zostały okoliczności wskazujące na nieprawidłowości w tym zakresie. Organ ustosunkowując się do skuteczności doręczenia, o jakim mowa w art. 44 kpa, zauważył, że w niniejszej sprawie awizowanie przesyłki zostało potwierdzone podpisem doręczyciela, zaś terminy przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym zostały zachowane. Należy dodać, że awizowanie oznacza zawiadomienie o nadejściu przesyłki, której nie można doręczyć adresatowi bezpośrednio. Istotą awizowania jest zatem pozostawienie adresatowi informacji o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym oraz o terminie, do kiedy będzie to możliwe. Skoro zatem doręczyciel poświadczył awizowanie przesyłki własnym podpisem, to znaczy, że dokonanie czynności mieszczących się pod pojęciem awizowania znajduje urzędowe potwierdzenie. Domniemanie skuteczności doręczenia zastępczego mogłoby być obalone tylko stosownym przeciwdowodem. Organ zaznaczył, że strona może bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu poprzez złożenie prośby o przywrócenie uchybionego terminu (art. 58 § 1 kpa), jednakże konieczne jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, z powodu zaistnienia przeszkody trudnej do przezwyciężenia. Natomiast zdaniem organu w niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Argumentacja zarówno stron, jak i ich pełnomocnika zmierza wyłącznie do wykazania, że doręczenie, o jakim mowa w art. 44 kpa, było prawnie bezskuteczne, a zatem że uchybienie terminu nie nastąpiło. Brak jest natomiast wskazania przyczyny opóźnienia przy złożeniu odwołania. Organ podkreślił, że od dnia, w którym A. M. odebrał egzemplarz decyzji w siedzibie urzędu i miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z faktem dokonania doręczenia zastępczego wydanej decyzji, tj. od dnia 19 listopada 2007 r. do dnia upływu terminu do wniesienia odwołania, pozostawało jeszcze 8 dni, w czasie których możliwe było terminowe wniesienie odwołania. Uznał, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu. W dniu 30 kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga B. i A. M. reprezentowanych przez radcę prawnego R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 42-44 kpa poprzez nieuwzględnienie obowiązujących zasad oraz procedur dotyczących doręczania adresatom pism. Pełnomocnik podniósł, że adnotacja o uprawomocnieniu się decyzji jest niezgodna z prawem, a wynika to z faktu, iż doręczenie zastępcze decyzji w przedmiotowej sprawie nie spełniło wymogów określonych w art. 43 i 44 kpa. Podkreślił, że doręczenie dokonane w trybie art. 44 skuteczne jest tylko w przypadku niemożności dokonania doręczenia w trybie art. 42-43 kpa. Pełnomocnik wskazał, że skarżący nie ma obowiązku udowadniania, że podczas jego nieobecności istniała możliwość doręczenia przesyłki do rąk któregoś z podmiotów wymienionych w art. 43 kpa. Ponadto pełnomocnik podniósł, że z akt sprawy nie wynika, iż awiza zostały pozostawione w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż nie jest to w żaden sposób udokumentowane, a sama wzmianka na kopercie nie jest w takiej sytuacji wystarczająca. Skarżący natomiast potwierdzają, że w skrzynce odbiorczej po powrocie z urlopu brak było jakichkolwiek zawiadomień o możliwości odebrania przesyłki poleconej. W świetle powyższego pełnomocnik wskazał, że doręczenie decyzji przez pocztę skarżącym było prawnie bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący nie wykazali jakichkolwiek okoliczności, że doręczyciel dwukrotnie poświadczył swoim podpisem nieprawdę oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez ocenę czy zaskarżone akty lub inne czynności organów administracji publicznej nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony wyżej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Natomiast zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie ponadto do art. 44 kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w punktach 1 i 2, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa wyżej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. adresowana na B. i A. M. została nadana przez organ w dniu 26 października 2007 r. Pierwszy raz została awizowana 29 października 2007 r., powtórnie awizowana po siedmiu dniach – 6 listopada 2007 r. i zwrócona łącznie po czternastu dniach przechowywania w placówce pocztowej w dniu 14 listopada 2007 r. Daty obu awizacji zostały potwierdzone podpisem doręczyciela. Doręczenia w trybie art. 44 kpa dokonuje się w razie niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa. Przez niemożność doręczenia pisma w trybie art. 42 kpa należy rozumieć sytuację, w której podmiot doręczający pismo nie zastał adresata w żadnym z miejsc wskazanych w tym przepisie. Natomiast niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 43 oznacza, iż doręczający nie zastał dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, albo też, że żadna z tych osób nie podjęła się oddania pisma adresatowi (zob. A. Wróbel [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, s. 335). W przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 44 kpa. Skoro doręczyciel nie zastał adresata w miejscu wymienionym w art. 42 i nie zastał również osób, które zgodnie z art. 43 podjęłyby się oddania pisma adresatowi to zgodnie z art. 44 mógł pozostawić zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania (niezależnie od jego długości) powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Zdaniem Sądu doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] października 2007 r. zostało przeprowadzone prawidłowo. Za datę doręczenia decyzji Prezydenta W. należy więc przyjąć – 13 listopada 2007 r. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 listopada 2007 r., natomiast samo odwołanie zostało wniesione (wpłynęło do Wydziału Obsługi Mieszkańców w [...] Urzędu Miasta W.) w dniu 3 grudnia 2007 r., czy po terminie do jego wniesienia. Ponadto w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2007 r. skarżący wskazali, że A. M. odebrał osobiście wskazaną decyzję w dniu 19 listopada 2007 r., zostało to potwierdzone również w piśmie pełnomocnika skarżących będącym uzupełnieniem odwołania. Skoro termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 listopada 2007 r., od dnia odebrania decyzji przez skarżącego pozostało jeszcze osiem dni na złożenie odwołania. Poza tym skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy w dniu osobistego odbioru decyzji. Odnośnie zawartego w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - nie został w żaden sposób uzasadniony, nie uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżących i jaka była przyczyna uchybienia terminowi. Nie spełnione zostały więc przesłanki z art. 58 kpa uzasadniające przywrócenie terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. słusznie więc orzekło o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności należy uznać, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. jest zgodne z prawem, organ prawidłowo orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.