IV SA/Wa 810/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 roku sprawy ze skargi A. J., T. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Wójt Gminy L. decyzją z (...) października 2007r. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr (...), stanowiącej współwłasność A. J., T. J. i M. J., z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów nr (...), stanowiącą własność A. M., położonymi w obrębie Z. w gminie L. Decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ((Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) - dalej w skrócie: K.p.a.) w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ((Dz. U. z 2005r., nr 240, poz. 2027, ze zm.) - dalej w skrócie P.g.k.). W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż wskazane wyżej postępowanie wszczęto na wniosek A. J., T. J. i M. J. postanowieniem nr (...) z (...) maja 2006r. Pismami z (...) czerwca 2006r. i (...) lipca 2006r. wyżej wymienione podmioty poinformowały, że ich pisma nie były wnioskami o rozgraniczenie, albowiem owo rozgraniczenie z uwagi na interes społeczny winno zostać przeprowadzone z urzędu. W konsekwencji pismem z (...) września 2007r. organ wystąpił do wnioskodawców o zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie wszczętego na ich wniosek postępowania o rozgraniczenie przez wskazanie geodety do przeprowadzenia tego postępowania lub wycofanie wniosku o rozgraniczenie. W odpowiedzi strony w piśmie z (...) września 2007r. wskazały, iż nie składały wniosku o rozgraniczenie spornych nieruchomości i wniosły o przeprowadzenie tego postępowania z urzędu, zaś A. M. poinformowała, iż nie sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Organ powołując się na treść art. 30 P.g.k. i art. 61 K.p.a. wskazał, iż ustawodawca nie przewidział możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego jednocześnie na wniosek strony i z urzędu. Postępowanie wszczęte co do zasady powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Jeżeli jednak postępowanie wszczęto na wniosek strony, który został następnie wycofany, to organ postępowanie umarza, o ile nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 K.p.a.). W sytuacji więc, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która następnie wnosi o wszczęcie postępowania z urzędu, to organ nie może w trakcie IV SA/Wa 810/08 jego trwania zmienić podstawy wszczęcia. Nie można zatem przyjąć, aby w trakcie postępowania wszczętego na wniosek, strona modyfikowała żądanie na wszczęcie postępowania z urzędu. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie z urzędu jest możliwe w przypadku braku wniosku strony i przy spełnieniu innych ustawowych przesłanek. W przypadku zaś, gdy strony nie chcą prowadzenia postępowania wszczętego na ich wniosek to organ może to postępowanie umorzyć w oparciu o art. 105§2K.p.a. W ocenie organu w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania o rozgraniczenie na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. A., T. i M. J. w trakcie postępowania podnieśli, iż nie wnosili o przeprowadzenie postępowania o rozgraniczenie na ich wniosek, umorzeniu tego postępowania nie sprzeciwiła się A. M. Nadto brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za kontynuowaniem postępowania, gdyż kwestionowane ustalenia granicy między działką nr (...) a działką nr (...) przez uprawnionego geodetę wykonującego pracę na prywatne zlecenie nie dotyczą określonej grupy społecznej. Jest to więc jedynie interes jednostki mającej indywidualny spór z sąsiadem o przebieg granicy między działkami, który nie ma znaczenia dla przebiegu granic innych nieruchomości i nie wpływa na prawa i obowiązki innych podmiotów. Organ stwierdził także, iż w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu oraz, że organ nie ma ustawowych kompetencji do kontroli prac geodezyjnych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe oraz do naprawiania z urzędu popełnionych przez nie "błędów". Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. J., T. J. i M. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu środka zaskarżenia - decyzją z (...) lutego 2008r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy L. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż w postanowieniu z (...) maja 2006r. organ pierwszej instancji wskazał, że wszczyna postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości na wniosek A. J., T. J. i M. J. W toku dalszego postępowania wnioskodawcy kwestionowali fakt wszczęcia postępowania na ich wniosek i wskazywali, że postępowanie winno toczyć się z urzędu. Takie stanowisko zajęli również w odwołaniu od decyzji. -2- IV SA/Wa 810/08 W ocenie organu odwoławczego trafnie podkreślił organ pierwszej instancji, iż w toku postępowania nie jest możliwa zmiana podstawy jego wszczęcia. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie przewidziano dwie formy wszczęcia postępowania - z urzędu i na wniosek, przy czym sprecyzowano przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania o rozgraniczenie z urzędu. W myśl art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Organ podkreślił, iż niewątpliwie wnioskodawcy wielokrotnie i jednoznacznie wskazywali, że ich wolą jest, aby wszczęte postępowanie o rozgraniczenie nie było kontynuowane, lecz by organ prowadził takowe postępowanie z urzędu. Stąd Wójt Gminy L. poprawnie uznał, iż odwołujący się w istocie wystąpili o umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego na ich wniosek, umorzeniu temu nie sprzeciwiła się A. M. oraz umorzenie to nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Zatem -w ocenie organu drugiej instancji - spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 105 § 2 K. p. a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, iż Wójt Gminy L. nie powinien był w decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. oceniać, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, gdyż to powinno być przedmiotem oceny w oddzielnym rozstrzygnięciu. A. J., T. J. i M. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lutego 2008r. Zarzucili, iż organ pierwszej instancji błędnie wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości na ich wniosek i oni od samego początku kwestionowali taką podstawę jego wszczęcia. Uważają, iż Urząd mając na uwadze interes społeczny powinien dokonać przedmiotowego rozgraniczenia z urzędu, bowiem podczas przyjmowania całości dokumentacji geodezyjnej (protokołu ustalania przebiegu granicy) wykonanej przez uprawnionego geodetę do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. urzędnicy nie dopełnili ustawowych procedur. W konsekwencji skarżący utracili ponad 200 m2 działki, tj. ok. 2 m w jej szerokości. Podnieśli także, iż Urząd L. nie dokonał -3- IV SA/Wa 810/08 merytorycznej oceny ich prośby w zakresie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, do chwili obecnej pozostawił sprawę bez rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) lutego 2008r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy L. z (...) października 2007r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Według normy art. 30 ust. 1 P.g.k. wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 P.g.k.). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (art. 30 ust. 4 P.g.k.). Należy też zauważyć, iż postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym, do którego - w zakresie nie uregulowanym w prawie geodezyjnym - mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zatem braku stosownych przepisów w prawie geodezyjnym należy stosować przepisy wspomnianego Kodeksu, w tym i art. 105 § 2, co też uczyniono w kontrolowanej sprawie. -4- IV SA/Wa 810/08 Z przytoczonej regulacji prawnej wynika więc, iż wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawach o rozgraniczenie należy zarówno do strony (postępowanie na wniosek), jak i organu (postępowanie wszczęte z urzędu). Przy czym przepis prawa materialnego wyraźnie określa przesłanki decydujące o możliwości wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości przez organ z urzędu. Z akt administracyjnych kontrolowanej przez Sąd sprawy wynika, iż skarżący od 2005r. złożyli do Wójta Gminy L. szereg pism, których przedmiotem było rozgraniczenie wyżej opisanych nieruchomości, przy czym w pismach z (...) czerwca 2005r., (...) lutego 2006r. i (...) kwietnia 2006r. wyrażali prośbę przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu, z kolei w piśmie z (...) marca 2006r. zwrócili się o dokonanie rozgraniczenia na wniosek. Organ mając za podstawę treść ostatniego z wymienionych pism stron - działając na zasadzie art. 30 P.g.k. - postanowieniem z (...) maja 2006r. wszczął z wniosku wyżej wymienionych postępowanie o rozgraniczenie spornych nieruchomości. W następstwie zaś kolejnych pism skarżących, składanych już po wszczęciu postępowania, a w szczególności pisma z (...) września 2007r., w którym strony oświadczyły, iż "nie składały wniosku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr (...); mając na uwadze interes społeczny proszą o wyznaczenie geodety, który dokona rozgraniczenia powyższych działek z urzędu", braku sprzeciwu innych stron postępowaniu co do umorzenia, jak i braku interesu społecznego, organ pierwszej instancji decyzją z (...) października 2007r. postępowanie na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. umorzył. Akt ten, uznając za prawidłowy, decyzją z (...) lutego 2008r. utrzymał w mocy organ odwoławczy. Przedstawione działania i rozstrzygnięcia organów - w ocenie Sądu - są zgodne z prawem. Jak wynika z powyższego skarżący złożyli wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, zatem organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wszczęcia postępowania, zaś w następstwie braku ze strony wnioskodawców woli kontynuowania tego postępowania wydał decyzję o jego umorzeniu. Umorzenie przedmiotowego postępowania nastąpiło zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. W myśl art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli: * wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, * umorzeniu postępowania nie sprzeciwiają się inne strony, -5- IV SA/Wa 810/08 - umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. W ocenie Sądu wszystkie z przesłanek dających organowi możliwość umorzenia postępowania na zasadzie cytowanego przepisu zaistniały w sprawie. Po pierwsze skarżący, czyli strony, na których żądanie postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte, w piśmie z (...) września 2007r. i w odwołaniu z (...) listopada 2007r. wyrazili brak zainteresowania kontynuowaniem postępowania wszczętego na ich wniosek, domagając się jednocześnie przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu. Mając za podstawę zaprezentowane stanowisko stron organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż z żądaniem umorzenia postępowania wystąpili wnioskodawcy, jako że ich intencją nie było dalsze prowadzenie postępowania wszczętego z ich wniosku. Po drugie uczestniczka postępowania, tj. A. M. w piśmie z (...) października 2007r. oświadczyła, iż "nie sprzeciwia się umorzeniu postępowania [...]". Po trzecie organy prawidłowo wywiodły, że umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, albowiem takowy interes w sprawie nie istnieje. Sprawa dotyczyła wyłącznie skarżących, jako współwłaścicieli działki nr (...) oraz A. M., jako właścicielki działki nr (...), czyli własności prywatnych (interesów prywatnych, indywidualnych). Zauważenia także wymaga i w tym względzie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Niemniej jednak cel ten nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru i postępowanie może zostać umorzone. Umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 2 K.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu administracyjnemu, który w przypadku istnienia łącznego wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek "może" je umorzyć. Organy - w okolicznościach niniejszej sprawy - prawidłowo uznały, iż postępowanie winno zostać zakończone decyzją o jego umorzeniu. Skoro skarżący przez cały tok postępowania kwestionowali fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jednocześnie domagali się prowadzenia tego postępowania z urzędu, to prawidłowo organy wywiodły, iż w istocie wystąpili o umorzenie postępowania prowadzonego na ich wniosek. Trafnie także organy wyjaśniły, iż w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek nie mogły zmieniać podstawy wszczęcia. Innymi słowy postępowanie wszczęte na wniosek musiało zostać zakończone wydaniem stosowanego aktu administracyjnego. Niedopuszczalnym zaś było na pewnym etapie -6- IV SA/Wa 810/08 sprawy - na skutek pisemnych interwencji skarżących - przemianowanie postępowania wszczętego na wniosek na postępowanie jako wszczęte z urzędu, czy równoległe prowadzenie postępowania w tożsamym przedmiocie z urzędu. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, wywodów oraz stanu sprawy niezasadnym należało uznać zarzut skarżących, jakoby organ nieprawidłowo wszczął postępowanie na ich wniosek. Z kolei kwestia rozważenia wszczęcia postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości z urzędu pozostaje w gestii organu, który jest inicjatorem takiego wszczęcia. Oznacza to, iż wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie w żadnej mierze nie przesądza o braku możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Na uwagę zasługuje więc również fakt, iż organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że organ pierwszej instancji, w postępowaniu wszczętym na wniosek, nie powinien wypowiadać się co do przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania o rozgraniczenie z urzędu. Zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości dokumentacji geodezyjnej wprowadzonej według skarżących do zasobów "Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P." wykraczają poza granice kontrolowanego postępowania i aktu administracyjnego, zatem pozostają poza zakresem kontroli dokonanej w sprawie przez Sąd. Ostatecznie Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za zgodne z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy -na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.