II SA/Gl 903/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) zł. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] roku ustalił warunki i zasady zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie magazynu na ręczną myjnię samochodową ([...] stanowisk) przy ul. [...] w K., działka nr [...]. W decyzji określono powierzchnię zabudowy – [...] m2, powierzchnię użytkową – [...] m2; zakres rzeczowy inwestycji – prace niezbędne do dostosowania pomieszczeń dla potrzeb myjni, w tym roboty instalacyjne. Wskazano, że inwestycja nie wpływa na zmianę istniejącego zagospodarowania terenu i nie oddziaływuje ujemnie na środowisko i zdrowie ludzi. Określono warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazując na dotychczasowy dojazd i dojście od ul. [...]; wymagania dotyczące ochrony osób trzecich i warunki w zakresie ochrony terenów górniczych. Zdaniem orzekającego organu projektowane zamierzenie odpowiada wymogom prawa, co przesądza o obowiązku ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z zm.), dalej powoływana jako "ustawa o planowaniu" oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z [...]r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. [...], współwłaścicielka działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...]. Zarzuciła naruszenie przy ustaleniu warunków zabudowy art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o planowaniu. W ocenie odwołującej się działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej – ul. [...], a inwestycja ujemnie oddziaływuje na środowisko, wpływa na zmianę zagospodarowania terenu, nie zapewnia miejsc postojowych i narusza zasady dobrego sąsiedztwa przez nieuwzględnienie. W analizie wpływu olbrzymiego ruchu samochodowego z nią związanego na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że w sprawie zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu poza warunkami odnoszącymi się do nowopowstającej zabudowy. W szczególności analiza wykazała kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) przez działkę [...] (służebność), a zamierzenie nie jest inwestycją ujemnie oddziaływującą na środowisko bowiem nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 z zm.). Projektowana zmiana spełnia także wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu, który wbrew twierdzeniom odwołującej się nie wymaga przedłożenia dokumentacji określającej ilość wody potrzebnej dla danego przedsięwzięcia. W skardze [...] S.A. podtrzymał zarzuty odwołania podkreślając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu, stworzenie decyzją podstawy do konfliktów sąsiedzkich przez dopuszczenie do komunikacji przedsięwzięcia z drogą publiczną przez działkę [...] i nie zasadne uznanie tego przedsięwzięcia za nie objętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Obecny na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 roku uczestnik K. F. poparł skargę wskazując na brak dostatecznego uzbrojenia działki [...] oraz miejsc postojowych dla samochodów korzystających z myjni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.) – sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem m. innymi decyzji administracyjnych. W trakcie sprawowania tej kontroli, po myśli art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.), dalej ppsa, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z powyższą regułą, skład orzekający doszedł do wniosku, że decyzja ta nie odpowiada prawu bowiem została wydana z naruszeniem ustawy o planowaniu, a także przepisów procedury administracyjnej w zakresie określonym w art. 7, 77 § 1, 80 kpa, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu. Decyzją tą zezwolono na zmianę sposobu użytkowania magazynu na myjnię samochodową. Z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się zawsze, w przypadku braku planu miejscowego, gdy roboty budowlane powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a także gdy do zmiany takiej dochodzi mimo, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane (art. 59 ust. 2). Decyzji o warunkach zabudowy wymaga także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jeżeli jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych, na co wskazuje odesłanie w art. 59 ust. 1 do art. 50 ust. 2. Z mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu, a nie powodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W zaskarżonej decyzji, za decyzję organu I instancji (pkt II decyzji) przyjęto, iż wnioskowana zmiana użytkowania nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. W związku z tym w celu wykazania podstaw do wydania kontrolowanej decyzji organ powinien wykazać, że przedmiotowa zmiana użytkowania jest połączona z robotami budowlanymi innymi niż określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu. W kontrolowanych decyzjach organy pominęły powyższe zagadnienie, mimo odesłania w art. 59 ust. 1 do art. 50 ust. 2, w związku z czym Sąd nie może zakwestionować zasadności podjęcia decyzji ani też uznać, że znajduje ona podstawę w art. 59 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że do wydania decyzji doszło z naruszeniem art. 7, 75 § 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 59 ust. 1 ustawy, a powyższa wadliwość – w sytuacji kontynuowania postępowania – powinna być usunięta przez organy orzekające. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ, w niniejszej sprawie prezydent (art. 60 ust. 1 ustawy) po dokonaniu analizy przewidzianej art. 53 ust. 3 i uzyskaniu w trybie art. 106 kpa uzgodnień o których mowa w art. 53 ust. 4. Decyzja ta powinna być pozytywna w przypadku spełnienia przez projektowane zamierzenie warunków z art. 61 ust. 1 i odpowiadać wymogom art. 54 ustawy. W niniejszej sprawie organy orzekające analizy stanu faktycznego terenu objętego wnioskiem nie dokonały. Analiza faktyczna obejmuje ustalenie osoby faktycznie władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, zwłaszcza w związku z wymogiem właściwego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3). Istotne jest także zweryfikowanie stanu rzeczywistego z danymi przedstawionymi we wniosku (art. 52). Postępowanie dowodowe w tym zakresie podlega przepisom kpa, a w przypadku konieczności uzgodnienia spornych interesów stron, organ powinien przeprowadzić rozprawę (art. 89). Z akt sprawy wynika, że działka [...] posiada powierzchnię [...] m2 (wyciąg z ewidencji), natomiast powierzchnia zabudowy (dotychczasowy magazyn) wynosi [...] m2. Na tle tych wielkości rodzą się wątpliwości w jaki sposób jest zagospodarowana pozostała część działki, czy znajduje się na niej jakaś zabudowa. Brak też ustaleń co do istniejącego uzbrojenia działki. W zakresie uzgodnień przewidzianych art. 53 ust. 4 ustawy należy podkreślić, że w przypadku gdy zarządcą drogi jest organ wydający decyzję, a więc zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. 07.18.115 z zm.) w niniejszej sprawie prezydent miasta, nie zachodzi sytuacja z art. 106 § 1 kpa, a w konsekwencji ewentualne uzgodnienie należałoby uznać za bezprzedmiotowe (uchwała NSA z 9.04.2001 r., poz. 153). W związku z tym za bezprzedmiotowe należy uznać wskazanie (pkt VI decyzji) organu I instancji pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] roku. Skład orzekający podziela pogląd organów administracyjnych, iż w przypadku decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu, warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 przede wszystkim dotyczą kontynuacji funkcji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 co do zasady dotyczy "nowej zabudowy" to też przy zmianie sposobu użytkowania obiektu te z warunków, które w oczywisty sposób odnoszą się do nowo powstającej zabudowy nie muszą być spełnione. Ustalając postulowane warunki zabudowy organy stwierdziły, iż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania magazynu na ręczną myjnię stanowi kontynuację funkcji istniejącej na analizowanym terenie. Ta kontynuacja – zdaniem Sądu – nie znajduje potwierdzenia ani w treści decyzji obu organów, ani w analizie słownej i graficznej, ani w wynikach analizy dołączonych do decyzji. W ocenie Sądu ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, która w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu winna być rozumiana jako "dobre sąsiedztwo", jest możliwe tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych obiektów usytuowanych na sąsiednich (a więc w obszarze analizowanym) działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tutaj ul. Kamiennej). Dopiero ustalenie i wskazanie takich obiektów umożliwia przejście do badania spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, a w omawianym przypadku przede wszystkim w zakresie kontynuacji funkcji. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb jaki zaspokaja i aktualny sposób użytkowania. Warunków tych nie spełnia wskazanie – bez określenia konkretnych działek i ich dostępu do drogi publicznej – na znajdujące się w obszarze analizowanym usługi i handel w parterach budynków mieszkalnych, budynki gospodarcze i garaże, obiekty magazynowe, hurtownie i serwis samochodowy. Zastrzeżenia Sądu budzi także ustalenie, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przyjmując spełnienie tych warunków w oparciu o oświadczenie inwestora o istnieniu na działce [...] sieci elektrycznej, wodnej oraz kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz oświadczenie, że limity przyznane dla magazynu są wystarczające dla nowego przeznaczenia tego obiektu, organy całkowicie odstąpiły od oceny projektowanej zmiany (magazyn na myjnię [...] stanowiskową) i oceny czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla prawidłowego korzystania z myjni. Tymczasem zasady doświadczenia życiowego, a przede wszystkim wiedzy fachowej wymagały pogłębionej oceny w zakresie jakie uzbrojenie terenu jest wymagane dla projektowanej myjni i czy istniejące uzbrojenie te wymagania spełnia. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia stanowisko uczestnika postępowania K. F., przedstawione na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu stanowiącego o braku dostępu działki [...] do drogi publicznej to jest ul. [...]. Dostęp taki istnieje przez działkę nr [...], co wynika z decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] roku, decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu podziału i art. 290 kc. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję nie spełniającą warunków art. 54 pkt 3 i pkt 2 lit. c w części dotyczącej komunikacji. Z treści art. 53 ust. 3 wynika, że określenie linii rozgraniczających teren inwestycji jest obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ nie może uchylić się od tego obowiązku. Należy w tym miejscu podkreślić, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki. Z kolei określając warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej organ nie wskazał na wymaganą ilość miejsc parkingowych. Obowiązki w tym zakresie wynikają z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 03.104.1589) w związku z art. 54 pkt 2 litera c ustawy. Nie podziela natomiast Sąd stanowiska skarżącej, że sporne przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, określonym w § 3 ust. 2 pkt 1 litera b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku wobec braku przesłanek określonych w tym przepisie. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i 152 ppsa oraz w oparciu o art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji. Wskazania co do – ewentualnego – postępowania w sprawie wynikają bezpośrednio z treści niniejszego uzasadnienia.