IV SA/Gl 192/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 z późn. zm.) nie stwierdził u G. K. choroby zawodowej – [...] spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2,3 kHz, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu wskazał, że podczas zatrudnienia w latach [...] w Kopalni Węgla Kamiennego A w K. wyżej wymieniony pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednakże orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania G. K., decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w orzeczeniach lekarskich placówek diagnostycznych I i II szczebla wykluczone zostało wystąpienie choroby zawodowej narządu słuchu u wyżej wymienionego. Rozpoznany [...] nie spełniał kryteriów podwyższenia progu słuchu wynoszącego [...] w uchu lepiej słyszącym i wobec tego nie upoważniał do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez G. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1070/04 uchylił wyżej wymienioną decyzję, uzasadniając, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu przyczyn sprzeczności w wydanych w sprawie orzeczeniach lekarskich. Organ odwoławczy nie zażądał sporządzenia uzupełniającej opinii celem wyjaśnienia istotnych różnic co do charakteru stwierdzonego niedosłuchu. Nie wskazał również przyczyn uznania za wiarygodne orzeczenia jednostki medycznej drugiego szczebla i jednoczesnego pozbawienia mocy dowodowej orzeczenia poprzedzającego je, pomimo, że zostało wydane w oparciu o badania przeprowadzone tymi samymi metodami. Sąd podkreślił, że orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Organ administracji ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne kwestie wymagające wiedzy specjalnej i czy jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona. Dopiero wówczas, gdy opinia odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji. Tym bardziej nie może stanowić podstawy wydania decyzji materiał dowodowy zawierający sprzeczne w swej treści dowody, bez odniesienia się organu, które z nich i z jakich przyczyn uznał za wiarygodne i mające moc dowodową, a którym wiarygodności odmówił i z jakich przyczyn. Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostały uwzględnione powyższe wytyczne, w tym w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zgromadzenie pełnej dokumentacji lekarskiej choroby słuchu skarżącego oraz przeprowadzenie opinii uzupełniającej lub konsultacji celem wyjaśnienia przyczyn sprzeczności w dotychczasowych orzeczeniach lekarskich. Wydaną następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że G. K., zatrudniony w KWK A w K. jako pracownik niewykwalifikowany, górnik i górnik pod ziemią, w latach [...] pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania [...]. W toku postępowania został poddany badaniom w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., w wyniku których rozpoznano [...] (ubytki słuchu [...], [...]). Następnie orzeczeniem Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] stwierdzony został [...] (ubytki słuchu [...]), nie spełniający kryteriów lokalizacji i wielkości ubytku słuchu, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Organ odwoławczy podniósł, że wykonując wskazania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2006 r. otrzymał kolejne orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - z dnia [...], w którym lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do zmiany wniosków zawartych w orzeczeniu z dnia [...]. Wobec tego ponownie nie stwierdzono u G. K. schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowany przez pełnomocnika G. K. podniósł zarzut naruszenia przy wydaniu powyższej decyzji przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Ponadto podniósł zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że stan zdrowia skarżącego nie uzasadnia stwierdzenia wystąpienia u niego choroby zawodowej. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu wskazał, że wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2006 r. dotyczące wyjaśnienia sprzeczności w wydanych orzeczeniach lekarskich WOMP i IMPiZŚ w S. nie zostały w żadnym stopniu uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które ograniczyło się do przeprowadzenia powtórnych badań lekarskich skarżącego. Organ odwoławczy nie dokonał całościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich przeprowadzonych w sprawie badań. Postępowanie nie rozstrzygnęło w sposób jednoznaczny przyczyn rozbieżności pomiędzy wynikami poszczególnych badań. Ponadto skarżący zarzucił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja lekarska nie jest pełna, nie zawiera bowiem wyników badań lekarskich z daty jego przejścia na urlop górniczy tj. z dnia [...]. Wskazał, że treść zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze stwierdzeniami zawartymi w orzeczeniu lekarskim z dnia [...], z którego wynika, iż w oparciu o przeprowadzone ponowne badanie lekarskie oraz audiologiczne, ustalono w badaniach audiometrią tonalną (wykonane dwukrotnie): - I. [...] o średnich ubytkach słuchu dla częstotliwości [...] wynoszących UP – [...], UL – [...]; - II. [...], brak możliwości określenia średnich ubytków słuchu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 z późn. zm.), zwanego również rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ustalenia organu w zakresie wystąpienia bądź braku przesłanek wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., podlegają regułom postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organy administracji podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne okoliczności sprawy zostały udowodnione. Ponadto w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na uchylenie przez sąd poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego - zastosowanie znajduje przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie treści wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 1070/04 podkreślić należało, że wynikał z nich obowiązek ustalenia przez organ odwoławczy przyczyn rozbieżności w dotychczas wydanych orzeczeniach lekarskich oraz przeprowadzenia oceny tych orzeczeń w świetle całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie ze wskazaniami powyższego wyroku, organ był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego o kolejne orzeczenie lekarskie, w którym miała zostać przedstawiona szczegółowa analiza wyników przeprowadzonych dotychczas badań i wydanych opinii. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał tylko, że w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]"lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do zmiany swojego orzeczenia z dnia [...]. Następnie organ poprzestał na stwierdzeniu, że z tego powodu u G. K. ponownie nie stwierdzono schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, będącym załącznikiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Z powyższego przytoczenia wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny cytowanego orzeczenia, pomimo podkreślenia w wytycznych Sądu, że orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie jak każdy inny dowód. W szczególności organ miał obowiązek przeprowadzić ocenę orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...] przy uwzględnieniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzednich orzeczeń lekarskich. W związku z tym obowiązany był przedstawić w uzasadnieniu decyzji wnioski z analizy, czy orzeczenie lekarskie z dnia [...] - wskazane jako podstawa rozstrzygnięcia - odnosi się do pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, a zwłaszcza do poprzednich orzeczeń lekarskich. Przede wszystkim organ odwoławczy miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu decyzji gruntowną ocenę, czy wymienione orzeczenie, w wystarczającym stopniu wyjaśnia przyczyny – wskazanych w wyroku WSA z dnia 20 marca 2006 r. – rozbieżności w treści poprzednich orzeczeń lekarskich. Jak już była o tym mowa, organ odwoławczy, rozpatrując po raz kolejny sprawę, pominął zupełnie wskazania Sądu dotyczące przeprowadzenia oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym zwłaszcza orzeczeń lekarskich. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tylko zwięzłe sprawozdanie z dotychczasowego postępowania oraz przytoczenie wniosku końcowego orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...], według którego nie znaleziono podstaw do zmiany poprzedniego orzeczenia lekarskiego. Tymczasem organ administracji - nie tylko nie jest związany orzeczeniem lekarskim – ale jak wskazano wyżej – orzeczenie to podlega jego ocenie. Właśnie w związku z tym, w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. Sąd - we wskazaniach co do dalszego postępowania - zawarł m. in. wytyczne w zakresie przeprowadzenia przez organ administracji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza orzeczeń lekarskich, z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wyjaśnienia w oparciu o kolejne orzeczenie rozbieżności, jakie powstały na tle dotychczasowych. Jak wynika z powyższej analizy, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, znów zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Następnie – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - wskazać w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których uznał istotne okoliczności za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej. Dodać należało, że ocena dowodów, którą organ administracji jest zobowiązany zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, umożliwia kontrolę sądową w zakresie tego, czy zostały podjęte - jak tego wymaga art. 7 K.p.a. - działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że w razie wystąpienia podstaw do oceny, że wnioski z poszczególnych dowodów, w tym opinii lekarskich nie są ze sobą zbieżne – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaniechanie ich skonfrontowania przez organ odwoławczy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. W związku z tym - pominięcie przez organ odwoławczy oceny orzeczeń lekarskich sporządzonych w rozpoznawanej sprawie, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczyło podstaw rozstrzygnięcia. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania – zarówno w zakresie cytowanego art. 153 P.p.s.a., jak i przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający - przede wszystkim – przeprowadzi szczegółową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wymienionych orzeczeń lekarskich, uwzględniając wskazane wyżej kryteria. Przede wszystkim wskaże, czy orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...], przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w wystarczającym stopniu wyjaśnia przyczyny rozbieżności w poprzednich orzeczeniach. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ, że wymienione orzeczenie lekarskie jest niekompletne, np. nie zawiera odniesienia do pozostałych dowodów w sprawie, nie uzasadnia w sposób wyczerpujący sprzeczności z wnioskami z innych orzeczeń lekarskich, bądź jest niespójne lub niejasne, organ jest zobowiązany przeprowadzić odpowiednie czynności, tj. może żądać uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, ewentualnie podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto organ orzekający oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności.