II SA/Ol 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G.H.CH. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[....]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u G.S. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Od powyższej decyzji G.S. wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, iż orzeczenie jest całkowicie błędne i nie uwzględnia rzeczywistych zdiagnozowanych u niej chorób. Decyzją "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G.S. pracowała w latach 1980 - 1991 w Przedszkolu w C. i w Przedszkolu w S. (rok szkolny 1990/1991) jako nauczycielka pełniąc jednocześnie funkcję dyrektora, a od 1991 pracuje jako nauczycielka języka polskiego w Szkole Podstawowej "[...]" i w Gimnazjum (od 2003r) w S. i była w tym czasie narażona na nadmierny wysiłek głosowy (jak to wynika ze specyfiki zawodu). G.S. była badana przez jednostki uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych pierwszego i drugiego stopnia. Orzeczeniem lekarskim z dnia 30 października 2007r. Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej rozpoznał przewlekłe zapalenie krtani, stan po polypectomii i nodulectomii krtani, które nie znajdują się w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Orzeczeniem lekarskim z dnia 30 stycznia 2008r. Instytut Medycyny Pracy rozpoznał przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonanej oraz stan po usunięciu guzków głosowych twardych i polipectomii lewego fałdu głosowego. Z uzasadnienia orzeczenia lekarskiego wydanego przez IMP wynika, iż przeprowadzona aktualnie ocena wydolności głosowej krtani u odwołującej się metodą videostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie. Zwarcie fonacyjne prawie pełne. Drgania fałdów głosowych niejednakowe, niejednoczesne, nieregularne. Amplituda drgań zmniejszona. Przesunięcie brzeżne obustronnie obecne. Poziom fałdów głosowych równy. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Próba obciążenia narządu głosu ujemna. W obu przypadkach stwierdzono, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ nie rozpoznano trwałych zmian organicznych takich jak: guzki głosowe twarde, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które są wymienione w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r. Nr 132, póz. 1115) i których rozpoznanie warunkuje wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ odwoławczy argumentował dalej, iż w przypadku G.S. jednostki orzecznicze nie miały wątpliwości co do oceny narażenia zawodowego, ponieważ ze specyfiki zawodu (nauczyciela) wynika, iż była ona narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Jednakże narażenie to nie spowodowało powstania choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, co skutkowałoby rozpoznaniem przez uprawnione jednostki orzecznicze choroby zawodowej. Natomiast właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny narażenia zawodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim - zgodnie z § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Oznacza to, że rozpoznanie choroby zawodowej nie należy do właściwości organów inspekcji sanitarnej, które związane są rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. i nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w prawidłowo sporządzonym orzeczeniu lekarskim. W związku z faktem, iż rozpoznane u odwołującej się schorzenia nie są wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, nie można stwierdzić choroby zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie orzeczeń lekarskich, które są błędne i sprzeczne z rzeczywistym stanem zdrowia skarżącej. Wskazała, że lekarze ją prowadzący podkreślają, że operacyjne usunięcie guzków głosowych twardych nie wyklucza wystąpienia choroby zawodowej. Podniosła, że z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. wynika, iż chorobą zawodową jest przewlekła choroba narządu głosu, spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej piętnaście lat, spowodowanym wystąpieniem guzków głosowych. Skarżąca argumentowała, że usunięcie guzków nie oznacza, iż choroba u niej nie występuje, guzki mają bowiem charakter pierwotny, a wydane w sprawie opinie lekarskie podjęte zostały bez dogłębnej analizy stanu zdrowia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - zwanego w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem w sprawie wykazu chorób zawodowych - przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z kolei § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że skarżąca w trakcie wykonywania pracy była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Organy uzasadniając decyzje negatywne dla skarżącej powołały się na orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki medycyny pracy. W orzeczeniach tych nie stwierdzono u skarżącej choroby zawodowej. Dodatkowo organ wskazuje, iż orzeczenia wydane w sprawie przez jednostki orzecznicze obu instancji są jednobrzmiące. Wskazać należy, iż z ustalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach rozpoznawania chorób zawodowych muszą być należycie uzasadniane. Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 17 listopada 1998r. I SA 1318/98 Lex 45832 wskazał, iż orzekając o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej co do rozpoznania choroby zawodowej jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego - w dalszej części uzasadnienia zwanego kpa - w związku z art. 84 kpa, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, (...), i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji (por. także wyroki tego Sądu z: 5 listopada 1998r. I SA 1200/98 Lex 45833, 18 sierpnia 1998r. I SA 823/98, Lex 45821, 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 Lex 45828). Z kolei w wyroku z 15 marca 1994r. SA/Wr 147/94 (opubl. Prok. i Pr. 1995/2/53) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym "orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem (...) powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego". W wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 Lex 45828 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań winno zostać uzasadnione w sposób zrozumiały dla strony, organów administracji, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. W sprawie niniejszej należy więc ocenić, czy orzeczenia lekarskie były wydane zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w orzecznictwie i w konsekwencji czy mogły stanowić prawidłową podstawę wydanych decyzji oraz czy organy w sprawie nie powinny skorzystać z uprawnień przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporzadzenia. Nie jest do końca zasadne stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, iż wydane orzeczenia lekarskie są jednobrzmiące. W pierwszym z nich bowiem nie wspomina się o guzkach głosowych twardych. W drugim natomiast z orzeczeń wskazuje się, iż u skarżącej rozpoznano stan po usunięciu guzków głosowych twardych. Podkreślić należy, iż zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych w poz. 15 wskazano jako chorobę zawodową - przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, w tym m.in. guzki głosowe twarde. Jeżeli więc w orzeczeniu lekarskim rozpoznano stan po usunięciu guzków głosowych twardych, to uzasadnienie orzeczenia winno wyjaśniać w sposób przekonujący dlaczego nie uznaje się stanu po usunięciu guzków głosowych twardych za chorobę zawodową określoną w rozporządzeniu, skoro guzki te u skarżącej występowały. W uzasadnieniu zaś takich rozważań w istocie nie poczyniono, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych". W szczególności w ocenie Sądu nie wiadomo, dlaczego usunięcie guzków głosowych twardych wyklucza uznanie choroby zawodowej. Nie wiadomo, czy usunięcie guzków głosowych oznacza pełne wyleczenie schorzenia i nie powodujące już konieczności rozpoznania choroby zawodowej. Treść orzeczeń nie wskazuje także, kiedy u skarżącej usunięto te guzki i czy w trakcie wykonywania pracy w narażeniu zawodowym można było - z medycznego punktu widzenia - tę chorobę zdiagnozować, a jeżeli tak, to w jakim okresie. Skarżąca wreszcie wskazuje powołując się na lekarzy ją prowadzących, że "usunięcie guzków nie oznacza, ze choroba u niej nie występuje; guzki mają bowiem charakter pierwotny". Powyższe wątpliwości w ocenie Sądu powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie można w pełni rozważyć, czy usunięcie guzków głosowych u skarżącej wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 7 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz art. 77 § 1 kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto decyzja wydana została z naruszeniem § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, który nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, celem uzupełnienia tegoż orzeczenia, jeżeli okaże się, że jest ono niewystarczające do wydania decyzji. Przy czym wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zachodziła bowiem konieczność uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, jak bowiem wskazano wyżej, w uzasadnieniu orzeczenia komisja nie wyjaśniła dlaczego usunięcie guzków głosowych twardych oznacza brak możliwości stwierdzenia choroby zawodowej. W toku dalszego postępowania organ I instancji, winien zwrócić się do zakładu służby zdrowia właściwego do rozpoznawania chorób zawodowych, o uzupełnienie orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, ewentualnie w razie konieczności podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z przepisami rozporządzenia o chorobach zawodowych i wskazaniami zawartymi w wyroku. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.