VII SA/Wa 78/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] wydanym dnia [...] kwietnia 2007r. na podstawie art. 159 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania J. S. pozwolenia na budowę – dokończenie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w M.. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wnieśli M. i D. M.. W dniu 10 stycznia 2007r. organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. Następnie po ustaleniu, że wnioskującym nie przysługuje przymiot strony niezbędny dla skutecznego prawnie żądania wszczęcia postępowania, organ decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2007r. umorzył wszczęte postępowanie i w dniu 26 lutego 2007r. wszczął postępowanie nieważnościowe z urzędu. Organ ustalił, że budowa budynku na działce nr [...] została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2004r. decyzji o pozwoleniu na budowę – dokończenie inwestycji. Jak wynika z opinii technicznej z dnia 9 października 2004r. budynek został wykonany w stanie surowym otwartym. W tej sytuacji zdaniem organu inwestor winien uzyskać pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydane przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ uznał, więc, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. o pozwoleniu na budowę jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniósł J. S. zarzucając organowi, naruszenie art. 107 § 3 kpa, oraz art. 48, 81 i 83 ustawy Prawo budowlane, oraz podnosząc, że przedmiotową sytuację reguluje art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] wydanym dnia [...] sierpnia 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zostało zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy postanowienie. Zakończenie w/w postępowania i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że przestało wywoływać skutki prawne postanowienie wydane w toku postępowania niewaznościowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i D. M. zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze podnieśli, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, więc błędne są ustalenia organu, że brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z w/w skargą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. W uzasadnieniu organ podał, że po ponownej analizie sprawy należy uznać, iż istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., wydana w sprawie pozwolenia na budowę zapadła w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dacie jej podejmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: • naruszenie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270) - w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 159 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji braku skargi uprawnionego podmiotu, co uniemożliwia zastosowanie trybu samokontroli wydanego przez organ postanowienia; • naruszenie zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. oraz przepisów regulujących właściwość organów poprzez oparcie rozstrzygnięcia na odmiennych od podanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji okolicznościach faktycznych; • rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; • rażące naruszenie art. 73§1 kpa oraz art. 9, 10, 11 kpa poprzez uporczywe uniemożliwianie stronie zapoznania się z aktami sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji Wojewoda [...] umorzył postępowanie nadzorcze wszęte na wniosek D. i M. M. (decyzja [...] z dnia [...] lutego 2007r.) uzasadniając to brakiem przymiotu strony po stronie wnioskodawców. W skardze podniesiono, że skoro organy uznały, że D. i M. M. nie mają przymiotu strony to organ nie mógł skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) umożliwiającej samokontrolę wydanego rozstrzygnięcia, ale uwarunkowanej wniesieniem prawnie skutecznej skargi. Nadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że okoliczność, którą powołuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie było przedmiotem oceny organu I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym organ w ramach autokontroli uwzględnił skargę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. wstrzymujące wykonanie decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu skarga jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 kpa w zw. z art. 54 w/w ustawy Zgodnie z treścią § 1 art. 54 ustawy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działania lub bezczynność są przedmiotem skargi zgodnie zaś z § 3 tego artykułu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z treści powołanego przepisu wynika, że stanowi on samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia, a warunkiem skorzystania z uprawnień do samokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów i wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co znaczy, że podejmując rozstrzygnięcie w tym trybie organ jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiorczego uwzględnienia skargi (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2004r., sygn. akt III SA 1804/02). Jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów kwestionuje przedstawione w skardze podstawę lub ocenę prawną naruszeń to nie może wydać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 54 § 3 ppsa. Jednakże zgodnie z treścią art. 50 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2004r. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. A więc osobą, która ma uprawnienie do skutecznego wniesienia skargi jest ten kto wykaże, że istnieje związek między strefą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością czyli ten kto działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać i po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego chcąc skorzystać z inwestycji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miał obowiązek ustalić, czy wnosząc skargę M. i D. M. mają interes prawny w rozumieniu art. 50 w/w ustawy do skutecznego jej wniesienia, gdyż tylko w przypadku skutecznej prawnie skargi organ może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 ustawy. Organ nie wypełnił tego obowiązku, co jest istotne tym bardziej, że Wojewoda [...] na etapie wniosku małż. M. uznał, że nie mają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania nadzorczego. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi i ustalenia. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.