II OSK 1390/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1469/08 w sprawie ze skargi E. K. na niewykonanie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2007r. o sygn. akt V SA/Wa 1724/07 wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1469/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na niewykonanie przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyroku tego Sądu z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1724/07 wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł powyższy wyrok na następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1724/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie dotyczącej odmowy potwierdzenia, że strona od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] października 1981 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. W dniu [...] grudnia 2007 r. akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W dniu [...] stycznia 2008 r. organ wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z ustnego przesłuchania świadka – E. C. Termin przesłuchania wyznaczono na dzień [...] lutego 2008 r. i pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. poinformowano o tym świadka oraz stronę. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2008 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie treści postanowienia Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka oraz wniosła o wyłączenie ze sprawy pracownika organu w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W dniu [...] lutego 2008 r. organ wydał dwa postanowienia załatwiające powyższe wnioski strony. Kolejną czynność procesową organ podjął w dniu [...] marca 2008 r. zwracając się pismem z tej daty do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie akt dotyczących zainteresowanej E. K. Natomiast, pismem z dnia [...] marca 2008 r. strona wezwała organ do wykonania wyroku Sądu z 24 lipca 2007 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po otrzymaniu z Sądu Okręgowego w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2008 r. odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował stronę o jej prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W dniu [...] kwietnia 2008 r. E. K. zapoznała się z aktami sprawy. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Urzędu wydał decyzję, którą to utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2006 r. Pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i złożonym bezpośrednio w Sądzie w dniu 24 kwietnia 2008 r., E. K. opisała opieszałość Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych polegającą na niewydaniu przez ten organ decyzji. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału V z 24 kwietnia 2008 r. skarżąca została wezwana do wyjaśnienia jak należy traktować jej pismo z 23 kwietnia 2008 r., czy jako skargę na bezczynność organu, czy też jako skargę na niewykonanie orzeczenia WSA w Warszawie wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 28 kwietnia 2008 r. (złożonym w Sądzie w dniu 6 maja 2008 r.), E. K. sprecyzowała swoje podanie, wskazując, że wnosi skargę na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2006 r. (zamiast 2007 r.), sygn. akt V SA/Wa 1724/07 i żąda wymierzenia Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych grzywny w trybie art. 154 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu podniosła m.in., iż organ przez pięć miesięcy pozostawał w bezczynności, celowo niewykonując wyroku Sądu. Dlatego też - jak wyjaśniła - wnosi o ukaranie organu grzywną, chociaż decyzja została już wydana. Do omawianego pisma procesowego skarżąca załączyła kopię decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2008 r. wydaną po wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2007 r. o sygn. jw. W dniu 8 maja 2008 r., na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału V, pisma E. K. z 23 kwietnia 2008 r. i 28 kwietnia 2008 r. zostały przesłane zgodnie z właściwością do Kierownika Urzędu z informacją, iż stanowią one skargę na niewykonanie orzeczenia Sądu wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Rozpoznając powyższą skargę Sąd I instancji podniósł, iż na podstawie art. 154 § 1 sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Przy czym warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest stwierdzenie przez sąd, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zastosowanie przez sąd wobec organu środka mającego charakter represyjny i dyscyplinujący, może mieć miejsce po uprzednim ustaleniu, iż organ ten pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Bezczynność organu polega w tym przypadku na niezałatwieniu sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym w związku z wyrokiem sądu, mimo upływu terminu określonego w art. 35 k.p.a. Oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, należy kierować się stanem istniejącym w czasie jej wnoszenia. Jeżeli organ wykona wyrok przed wniesieniem skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., to - zdaniem Sądu - a contrario do przepisu z § 3 art. 154, należy przyjąć, iż nie pozostaje on bezczynności. W okolicznościach niniejszej sprawy, przed wniesieniem rozpoznawanej skargi, tj. przed 6 maja 2008 r., Kierownik Urzędu wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1724/07. W dniu [...] kwietnia 2008 r. wydał bowiem decyzję. Zatem, w dniu wniesienia przez skarżącą skargi na niewykonanie wyroku wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, organ ten nie pozostawał w bezczynności po wyroku uchylającym. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż nie zachodzi przesłanka warunkująca wymierzenie grzywny w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż żądanie wymierzenia grzywny ma postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skargę taką należy zatem wnieść za pośrednictwem organu, którego dotyczy (art. 54 p.p.s.a.; por. wyrok NSA z 27.09.2006 r., sygn. akt I OSK 857/06, lex nr 321131). Dlatego też skargę wniesioną przez skarżącą - w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a.- bezpośrednio do Sądu, Sąd przekazał Kierownikowi Urzędu - organowi, którego bezczynność była przedmiotem tej skargi. Nadto Sąd wyjaśnił, iż przekazanie skargi organowi było możliwe dopiero po sprecyzowaniu przez skarżącą pisma z dnia 23 kwietnia 2008 r., a to miało miejsce w dniu 6 maja 2008 r. W konsekwencji za datę wniesienia skargi uznano dzień, w którym skarga ta została nadana przez Sąd do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca E. K. Zaskarżając orzeczenie w całości, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art.. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez: 1) błędne zastosowanie art. 154 § 3 tej ustawy, przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skarga na wymierzenie organowi grzywny w razie jego bezczynności po wyroku uchylającym, wniesiona została po wydaniu decyzji, której dotyczyła, przez co zachodzi podstawa do jej oddalenia, 2) niezastosowanie w okolicznościach sprawy art. 49 § 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie, iż uzupełnienie w terminie na wezwanie sądu, braków skargi wywołuje skutki od dnia jej wniesienia, co ostateczno doprowadziło do oddalenia skargi, 3) naruszenie art. 54. § 1 p.p.s.a. polegające na nie przekazaniu niezwłocznie wniesionej skargi do organu, którego bezczynności dotyczyła w sytuacji gdy braki formalne pisma nie uniemożliwiły nadania jej dalszego biegu, co ostateczno doprowadziło do oddalenia skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżone wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm prawem przepisanych, wraz z kwotą 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż powołany organ mimo upływu ustawowych terminów - ani nie załatwił sprawy, nie informując o przyczynach opóźnienia oraz terminie załatwienia sprawy, ani nie zajął stanowiska wobec pisma - wezwania do wykonania wyroku z dnia 23 marca 2008 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 § 1, to sąd powinien uwzględnić skargę, chyba że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy nastąpiło co prawda z uchybieniem terminu, ale jeszcze przed wniesieniem skargi o wymierzenie grzywny do sądu. Późniejsze dopełnienie tych obowiązków, a więc po wniesieniu skargi, choć przed wydaniem orzeczenia w sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Uprawniony podmiot jest bowiem legitymowany do wniesienia skargi o wymierzenie grzywny po doręczeniu organowi pisemnego wezwania do wykonania orzeczenia, w każdym czasie, aż do czasu wykonania tego orzeczenia. Zdaniem strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy, jak i z uwagi na charakter i treść skargi nie można pogodzić się ze stanowiskiem, iż fakt jej wniesienia bezpośrednio do sądu nie był równoznaczny z faktem wszczęcia postępowania sądowo administracyjnego co skutkuje przyjęciem, iż datą złożenia skargi w sprawie była data 23 kwietnia 2008 r. Skoro bowiem Sąd nie przekazał niezwłocznie skargi organowi za którego pośrednictwem winna zostać wniesiona, to podjęte następnie czynności należy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ocenić jako zmierzające do jej uzupełnienia w rozumieniu przepisów art. 49 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z § 3 art. 154 wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z powyższego wynika, iż wymierzenie kary grzywny organowi administracyjnemu może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, w przypadku nie wydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność organu. Po drugie, w przypadku nie wydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia po wyroku Sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W obu przypadkach mamy do czynienia z pozostawanie przez organ administracji w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego po wyroku sądu administracyjnego. W sytuacji uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji chodzi o bezczynność tego organu, którego decyzja została uchylona, bądź stwierdzono jej nieważność. Jeżeli orzeczenie sądu dotyczy decyzji organów obu instancji organem zobowiązanym do wykonania wyroku będzie organ pierwszej instancji. W sytuacji natomiast, gdy rozstrzygnięcie dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego zobowiązanym do wykonania wyroku jest ten organ, a nie organ pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że wyrokiem z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1724/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie dotyczącej odmowy potwierdzenia, że strona od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] października 1981 r. pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Wobec uchylenia wskazanej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych organ ten był zobowiązany do wykonania wyroku, co oznacza obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. W ramach postępowania wszczętego skargą opartą na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje ustaleń czy organ wykonał wyrok uwzględniający skargę, natomiast przedmiotu oceny sądu nie stanowią kwestie merytoryczne dotyczące prowadzonego postępowania i ewentualnie podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. Wobec tego trzeba wskazać, że rzeczą Sądu pierwszej instancji nie była kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego jako takiego. Sąd w granicach rozpoznawanej sprawy miał dokonać oceny, czy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po wydaniu wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. podjął dalsze czynności w sprawie i wydał rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, iż warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Ustawa nie ogranicza wniesienia skargi żadnym terminem, należy w związku z tym przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, nie później jednak niż do wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności. Za taką interpretacją przemawia a contrario treść art. 154 § 3 p.p.s.a. Skarga taka powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać warunki przewidziane w art. 57 § 1 p.p.s.a. Skargę zawierającą żądanie wymierzenia grzywny wnosi się za pośrednictwem organu, który nie wykonał wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, albo nie wydał aktu lub nie podjął czynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Gdyby ustawodawca chciał wyznaczyć inny tryb wnoszenia skargi o wymierzenie grzywny, to nie nazwałby tego żądania skargą, a wnioskiem w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Z uwagi na to, że w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu wydanego przez organ administracji strona może korzystać zarówno ze skargi, o jakiej mowa w art. 154 P.p.s.a., jak i ze skargi na bezczynność z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy, obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie rzeczywistej treści skargi. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wezwał skarżącą do sprecyzowania wniesionej bezpośrednio do tego Sądu (w dniu 24 kwietnia 2008 r.) skargi z dnia 23 kwietnia 2008 r. zobowiązując skarżącą do wyjaśnienia, czy wniesione pismo należy traktować jako skargę na bezczynność organu, czy też jako skargę na niewykonanie orzeczenia WSA w Warszawie wraz z wnioskiem o ukaranie organu grzywną. Dopiero po udzieleniu wyjaśnienia przez skarżącą (w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r., złożonym w Sądzie w dniu 6 maja 2008 r.), Sąd ten mógł podjąć dalsze czynności w sprawie, co też niezwłocznie uczynił, przekazując skargę zgodnie z właściwością do organu administracji w dniu 9 maja 2008 r. (o czym świadczy informacja na karcie nr 6 akt WSA w Warszawie). W takiej sytuacji datą wniesienia skargi jest data nadania w urzędzie pocztowym skargi przez sąd administracyjny do organu, a więc dzień 9 maja 2008 r. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, iż naruszył on swym postępowaniem przepis art. 49 § 3 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. bowiem, jak wykazano powyżej, czynności podjęte przez ten Sąd ocenić należy jako zgodne z wyżej wymienionymi przepisami prawa. W świetle powyższych wywodów za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa skarga wniesiona została już po wydaniu decyzji przez organ administracji, co skutkowało jej oddaleniem. Stwierdzić należy, iż grzywna z art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Sąd uwzględnia skargę wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności, to jest nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w zakresie określonym w tym przepisie. Tak więc sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku sądu bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Zatem w przypadku wniesienia skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy przez organ, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie może ona zostać uwzględniona. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, a zatem skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. wniesiona w dniu 9 maja 2008 r. nie mogła zostać przez ten Sąd uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.