I OSK 289/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Grażyna Radzicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/08 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia (...) czerwca 1979 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu na własność Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego o pow. 4,39 ha bez budynków, położonego na terenie wsi O. gmina S. (poz. (...) rejestru gruntów), składającego się z działek (...), stanowiącego własność B. K. c. F. Była właścicielka uzyskała tytuł prawny do tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z lutego 1972 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) lutego 2008 r., nr (...), odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, a następnie decyzją z dnia (...) marca 2008 r. nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podając, iż wnioskodawczyni – M. B. jest córką byłej właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego. Ustalił ponadto, iż przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) czerwca 1979 r. zostały spełnione warunki wynikające z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, które pozwoliły na przejecie tej nieruchomości przez Państwo. Na tę decyzję M. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że Minister nie dokonał wnikliwej oceny decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) czerwca 1979 r. Skarżąca wskazała, że protokół, który stanowił podstawę przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa z urzędu, zawiera nieprawdziwe informacje na temat inwentarza oraz zarzuca niewykonywanie przez właścicielkę konserwacji urządzeń melioracyjnych, do przeprowadzania których uprawnione były spółki wodne za stosownymi opłatami. Skarżąca podniosła nadto, iż niewielka powierzchnia gruntów ornych jakie posiadało przejęte gospodarstwo to grunty klasy R VI, bardzo słabe, uniemożliwiające osiągnięcie średnich plonów. Okoliczności tych Minister nie wyjaśniał i bezpodstawnie przyjął, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia (...) czerwca 1979 r. nie była dotknięta wadą nieważności. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r., wskazał, że kontrolowana decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia (...) czerwca 1979 r., korzystającej z przymiotu ostateczności. Sąd podkreślił, że z brzmienia przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji (orzeczenia), ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa przewidziana została w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Natomiast art. 9 ust. 2 tej ustawy regulował szczególny tryb przejęcia gospodarstwa w obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych z urzędu, jeżeli gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Gospodarstwo takie mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę. Przepis art. 31 tej ustawy przewidywał w tych sprawach kompetencję naczelnika gminy. Sąd podkreślił, że powołana wyżej ustawa nie zdefiniowała pojęcia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej", ale określenie to było już wcześniej sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Wydano je jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14) - zapewniało więc realizację przepisów tej ustawy. Sąd uznał zatem, że art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., odwoływał się pośrednio do konstrukcji zawartych w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. W związku z tym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe gospodarstwo na dzień wydania decyzji o przejęciu z 1979 r. stanowiło własność (...) letniej B. K. c. F., potwierdzoną wydanym na jej rzecz aktem własności ziemi z dnia (...) lutego 1972 r. W gospodarstwie tym mogła wraz z właścicielką zamieszkiwać córka z rodziną, ale nie posiadała ona wówczas tytułu prawnego do przejętego w 1979 r. gospodarstwa rolnego matki. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej lustracji tego gospodarstwa rolnego w dniu (...) kwietnia 1978 r. z którego treści wynika, że lustrowane gospodarstwo w latach 1975, 1976 i 1977 nie było dostatecznie wykorzystane rolniczo (uprawa roli wykonywana była w części nieterminowo) i miało bardzo niską obsadę inwentarza żywego. W protokole tym nadto wskazano, że obszar użytków rolnych rolniczo niewykorzystanych wynosił 3,5 ha. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach administracyjnych elaboratu szacunkowego z dnia (...) maja 1979 r. wynika, że działkami leśnymi spośród przejętych były tylko działki o nr (...), o łącznej pow. 0,46 ha. Sąd uznał zatem, że skoro niewykorzystywano rolniczo, jak wskazywał protokół 3,5 ha użytków rolnych, to wykorzystywane było rolniczo niecałe 0,5 ha, a nawet skarżąca przyznaje, że samych gruntów ornych było więcej, bo 0,71 ha. Te zestawienia, zdaniem Sadu, wskazują, że zarzut skarżącej wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje potwierdzenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła M. B., reprezentowana przez adwokata E. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 183 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania z uwagi na fakt, iż skarżąca pozbawiona została możliwości obrony swoich praw; 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c wskazanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, że organ prowadzący postępowanie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, a ponadto faktu, iż organ zaniechał obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w wyczerpujący sposób. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu nie zawiadomił jej o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przez co nie tylko uniemożliwił jej uczestnictwo w rozprawie ale również uniemożliwił złożenie jakichkolwiek wniosków dowodowych. Wskazano, że w procesie sporządzania protokołu z dnia (...) kwietnia 1978 r., nie brała udziału ani właścicielka gospodarstwa rolnego, ani skarżąca będąca jej następczynią prawną, która prowadziła w jej imieniu przedmiotowe gospodarstwo. Protokół nie został również podpisany przez żadną ze wskazanych wyżej osób, a ponadto informacje w nim zawarte w znacznym stopniu mijały się z prawdą. Skarżąca podniosła, że na okoliczność prawidłowego prowadzenia gospodarstwa mogła przedstawić "osobowe źródła dowodowe", co zamierzała uczynić "na rozprawie administracyjnej, co zostało jej uniemożliwione poprzez błędy w procedowaniu sądu". W ocenie skarżącej nawet, jeżeli przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował normy prawa materialnego zawarte w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne, to zastosował te normy do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że przyczyny nieważności dzielą się na dwie grupy, to jest istotne ze względu na skutki, jakie powoduje zaistnienie przyczyny nieważności: 1) przypadki rozpoznania skargi przez sąd wojewódzki mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Są to przyczyny nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 1, 2 i 3 tejże ustawy – wystąpienie tych przesłanek skutkować będzie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym; 2) rażące wadliwości postępowania przed sądem pierwszej instancji wymienione w art. 183 § 2 pkt 4, 5 i 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wystąpienie tych przesłanek skutkować będzie uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieważność postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 wskazanej wyżej ustawy, uzasadniając to okolicznością, że ustanowiony dla skarżącej w sprawie pełnomocnik z urzędu nie zawiadomił jej o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, co uniemożliwiło skarżącej nie tylko uczestnictwo w tejże rozprawie, ale też zgłaszanie wniosków dowodowych. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić. Podkreślić należy, że w myśl art. 67 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Oznacza to, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika procesowego, doręczenia muszą być dokonywane pod adresem tegoż pełnomocnika. Doręczenie takie traktuje się tak, jakby zostało dokonane do rąk mocodawcy. Wszelkie natomiast skutki działań (starannego, bądź też niestarannego) pełnomocnika obciążają mocodawcę. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie dla skarżącej został ustanowiony pełnomocnik z urzędu – adwokat Ł. P., którego to w piśmie z dnia (...) sierpnia 2008 r. wskazała Okręgowa Rada Adwokacka w W., w związku z czym, to jemu należało doręczać wszelką korespondencję związaną z niniejszą sprawą. Tak też uczyniono i doręczono temuż pełnomocnikowi wezwanie na rozprawę w dniu 14 listopada 2008 r., na którą to rozprawę się stawił i – jak wynika z protokołu – popierał skargę M. B., a następnie złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie tegoż wyroku wraz z uzasadnieniem. Uznać zatem, należy, że skarżąca była reprezentowana w sposób, jaki sobie tego życzyła, to jest przez adwokata ustanowionego dla niej z urzędu. Natomiast nie jest rolą sądu administracyjnego badanie relacji i właściwej komunikacji pomiędzy stroną a jej pełnomocnikiem ustanowionym w sprawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują bowiem możliwości dokonania przez Sąd weryfikacji działań pełnomocnika z urzędu pod kątem rzetelności wykonywanych działań i etyki zawodowej. Dlatego też strona, której nie odpowiada sposób, w jaki jest reprezentowana przez wyznaczonego pełnomocnika z urzędu, powinna swoje zastrzeżenie zgłosić odpowiednio uprawnionym organom korporacji zawodowych, a nie Sądowi. Tak też zresztą uczyniła skarżąca. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, w miejsce adwokata Ł. P. wyznaczono innego pełnomocnika, adwokata E. T., który sporządził niniejszą skargę kasacyjną. Nadmienić także w tym miejscu wypada, że istotą sądowej kontroli administracyjnej sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podjęcia, przy czym chodzi w istocie rzeczy o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego z materiału procesowego zgromadzonego w obu instancjach. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Wszelkie zatem dowody należy składać na etapie postępowania administracyjnego, natomiast na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jak stanowi art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a dopuszczenie takiego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art.16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe wywody oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że zarzut nieważności postępowania określony w art. 183 § 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest pozbawiony podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania Administracyjnego. Zaskarżona decyzja bowiem, zarówno w swej osnowie, jak i uzasadnieniu, była sformułowana w sposób jasny, strona nie musiała domyślać się jej treści, organ wyjaśnił kryteria, którymi się kierował wydając przedmiotową decyzję. Materiał dowodowy w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a następnie po wnikliwej analizie dokonanej przez organy administracyjne, trafnie oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Subiektywne zaś odczucie skarżącego, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie jest podstawą do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.