I OSK 1373/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1059/08 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie składania deklaracji ubezpieczeniowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 12 marca 2008 r. Prezes spółki [...] Sp. z o.o., G. P., na podstawie art. 47a ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74), złożył wniosek do Inspektoratu ZUS o wydanie decyzji o zwolnieniu firmy z obowiązku przekazywania deklaracji w formie elektronicznej. Pismem z dnia [...] marca 2008 r., Kierownik Inspektoratu Ochota Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował, że zgodnie z art. 47a ust. 4 wskazanej ustawy, [...] Sp. z o.o jest bezwzględnie zobowiązana do przekazywania dokumentów do ZUS przez teletransmisję danych w formie dokumentu elektronicznego z aktualnego programu Płatnik udostępnionego przez Zakład. Na powyższe spółka [...] Sp. z o.o., złożyła skargę do Dyrektora I Oddziału ZUS w Warszawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor ZUS w Warszawie podtrzymał stanowisko z dnia [...] marca 2008 r., wskazując jednocześnie, że obowiązek przekazywania dokumentów w formie elektronicznej wynika bezpośrednio z ustawy, zatem nie jest wymagane wydanie decyzji w tej sprawie. [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Kierownika Inspektoratu Ochota z dnia [...] marca 2008 r. oraz na pismo Dyrektora I Oddziału ZUS z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1059/08, odrzucił skargę. W ocenie Sądu, art. 47a ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje, że rozstrzygnięcie w zakresie ewentualnego upoważnienia płatnika składek do przekazywania dokumentów w formie pisemnej, powinno zapadać w formie decyzji. W związku z tym Sąd uznał, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zważył ponadto, iż w myśl, art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (inne niż decyzje i postanowienia), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – we wskazanym terminie – do usunięcia naruszenia prawa, czego w niniejszej sprawie skarżąca spółka nie uczyniła. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 52 § 1, 2 i 3 oraz art. 58 § 1 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie nie było decyzją administracyjną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej, innym, niż decyzja lub postanowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie prezentuje jednoznacznego stanowiska odnośnie kwestii, kiedy organy administracji powinny rozstrzygać sprawy w drodze decyzji, a kiedy poprzez zastosowanie innej formy rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej pismo z dnia [...]marca 2008 r. należy uznać za decyzję administracyjną, bowiem przepisy prawa przewidują decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela". [...] Sp. z o.o., podniosła, że nawet, gdyby uznać, że pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nie można by było uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., to zachowany został tryb przewidziany w art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącej spółki takie wymogi spełnia pismo spółki z dnia 2 kwietnia 2008 r. zatytułowane jako "skarga na decyzję Kierownika Inspektoratu Ochota (...) wydaną w dniu [...] marca 2008 r." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia zarówno akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową kwestią przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia jest kwestia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a nie kwestia wyczerpania środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na co wskazał Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Uznać zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej, które to domniemanie zostało potwierdzone w treści art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej jednak sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że sama czynność przekazywania deklaracji ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 47 a ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie ma charakteru czynności materialnotechnicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje w tym zakresie jedynie obowiązek nałożony na niego przez ustawodawcę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz.74), który to przepis stanowi lex specjalis w stosunku do art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Wskazać w tym miejscu należy, że sprawa z art. 47a ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter rozstrzygnięcia indywidualnego, stanowi bowiem, że "w uzasadnionych przypadkach Zakład może upoważnić płatnika składek (...) do przekazywania dokumentów (...) w formie dokumentu pisemnego", stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie to ma charakter władczy. W związku z tym, a także mając na uwadze treść przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, przyjąć trzeba, że wydanie takiego upoważnienia, następuje w drodze decyzji administracyjnej, zatem w niniejszej sprawie stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń wymagało wydania takiej decyzji. W tym miejscu, przypomnieć wypada, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest instancją odwoławczą w sprawach administracyjnych, ani w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z kolei z brzmienia art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, co oznacza, że właściwy jest wtedy sąd powszechny. Podkreślić w tym miejscu należy, że z brzmienia art. 83 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wtedy stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, co oznacza, że tylko w tym wąskim zakresie dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna, przy czym podkreślić należy, że wyjątkiem tym nie są objęte sprawy określone w powołanym art. 47 a ust. 3 ustawy. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że odmowa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydania upoważnienia, o jakim mowa w art. 47a ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Tym samym przyjąć wypada, że w niniejszej sprawie droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna, gdyż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem raz jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny pragnie stwierdzić, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.