IV SAB/Wa 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [....] do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia 16 lipca 2001 r. o wydanie decyzji, że nieruchomość ziemska "D." nie podlegała działaniu przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. złożył do Wojewody [...] wniosek z dnia 16 lipca 2001 r. "o stwierdzenie nieważności przejęcia na cele reformy rolnej majątku "D. " położonego w gminie M.", należącego do byłego właściciela J. M. We wniosku żądał zwrotu przedmiotowego majątku spadkobiercom byłego właściciela przy czym podał, że jest spadkobiercą i jako spadkobiercę wskazał też Z. K. bez podania jego adresu. Pismem z dnia 21 sierpnia 2001 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez sprecyzowanie żądania oraz dołączenie tytułu własności nieruchomości sprzed dnia przejęcia na własność Skarbu Państwa (wyciągu z księgi wieczystej lub notarialnego aktu nabycia nieruchomości), postanowienia o nabyciu praw do spadku po byłym właścicielu majątku oraz podanie adresów pozostałych spadkobierców lub upoważnienia do ich reprezentowania. Przy piśmie z dnia 12 września 2001 r. wnioskodawca przesłał dokumenty, które według niego potwierdzały jego następstwo prawne, oraz listę wraz z adresami spadkobierców byłego właściciela J. M. obejmującą 65 nazwisk, przy czym co do kilku z nich zawarł informacje, że nie żyją, bądź nie wskazał aktualnego adresu. Określił też dokładnie swoje żądanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r., powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, do czasu dostarczenia postanowień sądu o nabyciu praw do spadku po byłym właścicielu wywodząc, że podmiotami uprawnionymi do wystąpienia o wydanie decyzji rozstrzygającej czy nieruchomość podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej są jej właściciele legitymujący się tytułem własności do niej lub ich spadkobiercy, których następstwo prawne zostało potwierdzone prawomocnymi postanowieniami sądowymi. Na skutek zażalenia J. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że żądanie uzupełnienia wniosku o postanowienia o nabyciu praw do spadku po wszystkich współwłaścicielach majątku oraz o ich aktualne adresy nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zwłaszcza, że brak jest informacji, czy stwierdzenie nabycia praw do spadku już nastąpiło, czy też nie. W dniu 1 lutego 2007 r. pełnomocnik poinformował organ, że trwają prace nad Sygn. akt IV SAB/Wa 54/08 ustaleniem kręgu spadkobierców J. M. oraz sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości i że w najbliższym czasie wnioskodawca złoży wykaz osób zainteresowanych i dokumenty potwierdzające interes prawny tych osób oraz dokumentację geodezyjną. W okresie od 14 maja 2007 r. do 15 lutego 2008 r. pełnomocnik wnioskodawcy przesyłał do organu sukcesywnie pozyskiwane dokumenty, w tym postanowienia o nabyciu praw do spadku po byłych współwłaścicielach majątku. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. organ wezwał pełnomocnika do dostarczenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne wszystkich uczestników postępowania (spadkobierców byłych współwłaścicieli majątku) i zakreślił termin wykonania do dnia 30 sierpnia 2007 r., pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pełnomocnik wnioskodawcy pięciokrotnie zwracał się do organu o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów (30 sierpnia 2007 r., 28 września 2007 r., 23 listopada 2007 r., 18 stycznia 2008 r., 15 lutego 2008 r.) podnosząc, iż są trudności w uzyskaniu oryginałów dokumentów, które są w posiadaniu ich właścicieli. Pismem z dnia 7 lutego 2008 r. organ poinformował pełnomocnika, że z uwagi na nieuzupełnienie wniosku z dnia 16 listopada 2001 r. o oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów o stwierdzeniu nabycia praw do spadku pomimo wydłużenia terminu, na podstawie art. 64 § 2 Kpa wniosek pozostawiono bez rozpoznania do czasu złożenia nowego wniosku wraz z brakującymi dokumentami, o których mowa w piśmie z dnia 18 listopada 2007 r. Pismem z dnia 18 lutego 2008 r. pełnomocnik wystąpił do organu o podjęcie czynności w sprawie, zgromadzenie stosownych dokumentów i samodzielne ustalenie stron postępowania podnosząc, że inicjatywna dowodowa ciąży na organie i to organ powinien wystąpić do uczestników postępowania o przedstawienie oryginałów dokumentów dotyczących nabycia praw do spadku. Zawarł też żądanie alternatywne, by wniosek ten organ potraktował jako odwołanie lub zażalenie na informację o pozostawieniu wniosku J. K. bez rozpoznania. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku było prawidłowe. Zawierało wskazanie terminu jak również pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania i że na takie zawiadomienie Kpa nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia. Istnieje natomiast możliwość ponownego złożenia wniosku w tej sprawie. Sygn. akt IV SAB/Wa 54/08 Skargę na bezczynność Wojewody [...] wniósł J. K. reprezentowany przez pełnomocnika. W skardze pełnomocnik zarzuca, że organ pozostaje w bezczynności polegającej na nierozpatrzeniu wniosku J. K. o wydanie decyzji, że nieruchomość ziemska "D." wraz z wchodzącym w jej skład zespołem pałacowo - parkowym nie podlega pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wnosi o zobowiązanie organu do wydania decyzji i orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazuje, że jedynym powodem dla którego wniosek nie został dotychczas rozpoznany jest nieustalenie przez organ kręgu uczestników postępowania mimo, że już 12 września 2001 r. wnioskodawca potwierdził swoje następstwo prawne oraz przekazał listę spadkobierców ze znanymi adresami ich zamieszkania. Wnioskodawca wyraził gotowość pomocy w ustaleniu kręgu uczestników mimo, że obowiązek taki ciąży bezpośrednio na organie administracji. Również pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. wnioskodawca wskazał organowi aktualne adresy wszystkich uczestników postępowania. Nie było więc przeszkód by organ zwrócił się do poszczególnych uczestników postępowania o wykazanie następstwa prawnego po J. M. W ocenie skarżącego nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 Kpa - ustalenie kręgu uczestników postępowania nie leży w gestii strony ale organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskodawca nie uzupełnił w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów, co uzasadniało pozostawienie wniosku bez rozpoznania zgodnie z treścią art. 64 § 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna w sprawie, w której przepis prawa przewiduje działanie organu, zaś organ pozostaje w zwłoce lub odmawia podjęcia działania. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (patrz komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Sygn. akt IV SAB/Wa 54/08 administracyjnymi H. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Lexis - Nexis, Warszawa 2005). Obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy i wydania stosownej decyzji. W postępowaniu w sprawie bezczynności organu przedmiotem badania Sądu jest wyłącznie kwestia czy organ w dacie orzekania przez Sąd pozostaje w bezczynności, jeżeli skarżący wyczerpał tryb postępowania określony w art. 37 Kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 Kpa). O każdym niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ zobowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Taki sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Zatem wniesienie skargi na bezczynność musi być poprzedzone wyczerpaniem trybu z art. 37 Kpa. W przedmiotowej sprawie powyższy tryb, w ocenie Sądu, został wyczerpany. Przed wniesieniem skargi do Sądu pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 18 lutego 2008 r., skierowanym do organu w związku z zawiadomieniem go o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wniósł o dalsze prowadzenie sprawy i wydanie decyzji, ewentualnie o potraktowanie tego pisma jako zażalenia na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Organ uznał niedopuszczalność zażalenia i nie nadał pismu (zażaleniu) dalszego biegu. Stanowisko organu o niedopuszczalności zażalenia było błędne, choć organ słusznie przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymagało wydania decyzji. Przepisy prawa procesowego nie wymagają by takie stwierdzenie organu miało formę decyzji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 Kpa i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa. W konstrukcji tej nie ma Sygn. akt IV SAB/Wa 54/08 miejsca dla jakichkolwiek decyzyjnych czynności organu (vide: W. Dawidowicz, Zarys prawa administracyjnego). Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 1992 r. sygn. IV SA 1377/91 (teza wyroku wraz z glosą J. Zimmermanna, OSP 1993 Nr 10 poz. 205). Prezentowany był również pogląd przeciwny, według którego pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji. Pogląd ten nie znalazł akceptacji w praktyce orzeczniczej. Brak formy decyzji nie pozbawia jednak strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie pozostawienia przez organ podania (wniosku) bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu, a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. III ZP 11/00, OSNP 2000 Nr 19 poz. 702, Lex 40475). Powyższe stanowisko SN znalazło pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczą więc kwestią wymagającą rozważenia jest, czy w okolicznościach niniejszej sprawy były podstawy do zastosowania przez organ przepisu art. 64 § 2 Kpa i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przepisy Kpa przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Spełnienie jednak tych ograniczonych wymagań jest niezbędną przesłanką skuteczności prawnej danej czynności strony. Art. 64 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 Kpa - określenie żądania, podpis strony, jeżeli działała przez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (np. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w § 6 stanowi "strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju..."). Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 Kpa służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W rozpoznawanej sprawie powodem, dla którego organ pozostawił wniosek bez rozpoznania jest niedostarczenie przez wnioskodawcę dokumentów Sygn. akt IV SAB/Wa 54/08 potwierdzających następstwo prawne wszystkich osób wskazanych przez niego jako spadkobierców byłego właściciela majątku ziemskiego. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że nałożenie na wnioskodawcę takiego obowiązku wykracza poza zakres braków formalnych wniosku, o jakich mowa w art. 63 § 2 Kpa. Ustalenie kręgu uczestników postępowania ciąży na organie administracji publicznej, co nie oznacza, że wnioskodawca nie powinien współpracować z organem w tym zakresie, zwłaszcza w sprawach o takim charakterze jak ta. Skoro jednak wnioskodawca dostarczył organowi wykaz spadkobierców byłych współwłaścicieli majątku wraz z adresami w dniu 12 września 2001 r. nie było przeszkód, by organ zwrócił się bezpośrednio do tych osób o wykazanie ich następstwa prawnego poprzez nadesłanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że obowiązek wykazania następstwa prawnego uczestników postępowania nie spoczywa na wnioskodawcy ale na poszczególnych uczestnikach, a inicjatywę dowodową w tym zakresie winien przejawiać organ, gdyż to organ ustala i zawiadamia wszystkich uczestników postępowania (art. 61 § 3 Kpa). Zobowiązanie wnioskodawcy przez organ do dostarczenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne wszystkich znanych organowi uczestników postępowania, pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 Kpa, stanowi rażące naruszenie tego przepisu i prowadzi do wniosku, że skoro nie było przesłanek do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to brak działania organu oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Nadto wskazać należy, że postępowanie w sprawie toczy się od 24 lipca 2001 r., tj. kilka lat, a więc przewlekle. Twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że nierozpoznanie wniosku było zawinione przez wnioskodawcę, gdyż nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku uzupełnienia w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów, nie ma uzasadnionych podstaw. Jest wynikiem błędnego stanowiska organu, że nie miał on obowiązku podejmowania czynności w celu ustalenia kręgu uczestników postępowania i że obowiązek ten ciążył na wnioskodawcy. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ nie podejmował samodzielnie niemal żadnych czynności, które by zmierzały do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia kręgu uczestników postępowania, nie licząc pism kierowanych do wnioskodawcy by dostarczył postanowienia o nabyciu praw do spadku prawidłowo uwierzytelnione w celu wykazania następstwa prawnego wszystkich uczestników postępowania. W ciągu kilku lat trwającego postępowania organ tylko raz pismem z dnia 19 grudnia 2007 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że z uwagi na dużą liczbę toczących się postępowań wniosek nie może być rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 Kpa i że przewiduje rozpoznanie wniosku do dnia 30 stycznia 2008 r., który to termin również nie został dochowany. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach, w punkcie 2 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.